1.“存量土地”的概念发展

人多地少是我国的基本国情，旨在加强对土地资源的保护和合理利用，我国具有悠久的"存量土地"由来已久。从本质上讲，“存量土地”并不是一个新名词，其概念发展大致可以分为三个阶段。

第一阶段是以土地管理的基本概念为基础的。

在土地管理领域，对存量土地的初步认识主要是基于闲置土地的概念。依照国土资源部颁布的《闲置土地处置办法》，狭义的“闲置土地”是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发建设的建设用地。

“闲置土地”作为处置管理的有力支撑具有法律依据，可以作为“存量土地”的概念基础。而统筹城乡发展下的各种复杂问题的“闲置土地”的概念不能在新型城市化背景表演来解决。

第二阶段，强调“高效利用”的概念扩展。

为强调土地高效利用的目标， 存量土地在狭义闲置土地的基础上扩展了内涵。它不但包括狭义的闲置土地，也包括非法批地所造成的闲置土地和荒芜的耕地;基于土地经济效益，也是指一定时期内未产生应有经济效益的土地，如未有项目的建设地、有项目注册的未建设地以及土地产出效益低的土地(何书金，苏光全，2000);还包括拆迁过度而抛荒的土地、破败房屋、长期不用的仓库、烂尾楼、被遗弃的铁路、废弃的工厂以及未使用的老码头等(栋隆，2005);甚至，可根据已闲置时间和功能的实现程度来辨别闲置土地(朱林兴，2006)。

概念拓展后，“存量土地”的研究对象既包括建设用地又包括非建设用地、合法用地和违法用地、未利用地和未使用住房等，由于概念过于宽泛，难以制定有针对性的土地管理政策和土地利用方法，但深入地“低效利用”研究，以及老城区的改造的探索结合，极大地促进了“存量土地”的概念的发展。

第三阶段是"多规合一"的概念集成。

近年来，在“多规合一”的实践中，尤其在城乡规划与土地规划结合的过程中，基于集约高效利用土地的要求，“存量土地”概念不只是对现状的评述，而整合为一种政策性概念，反映着以更新为前提的城乡建设和土地利用发展导向。

从“农业关系”、“出让情况”等土地使用权和使用权关系的表达，到更突出的土地表现和再开发潜力，土地更新的角度对土地存量的概念进行了深入的整合。“存量土地”作为城乡建设用地紧张的情况下制约发展的潜在空间，明确为现状未利用或低效利用的，未来能够利用、二次利用或加强利用的城乡建设用地，是有更新潜力和更新需要的土地。
 

2.有关“存量土地”的几点辨析

(1)“存量土地”与“增量土地”

存量土地与增量土地是两个相对的概念。增量规划向存量规划转型，最显然的特征是规划对象从增量土地向存量土地转移。城市和农村建设用地，但“增量土地”是新增建设用地，而“存量土地”已经占有或使用的土地。

(2)“存量土地”与“增量土地”

存量土地与增量土地有本质区别。“存量土地”是以土地的产权状态，而不是以现状建设状态来衡量的。无论土地建设状况如何，都不会改变现有的土地产权状况。在实践中，两者是不同的侧重点，比如在状态评估的土地使用，国有土地建设作为本次评估的基础地位，就可以直接反映城市建设和发展的水平，国家作为产权评估的基础，它是能够把握深地关系，促进两个规则的衔接，以避免与现有的土地利用总体规划发生的后续调整的冲突。

(3)“存量土地更新”与“城市更新”

在研究范围上，存量用地更新工作范围更大，覆盖城乡全域，而城市更新一般限定为城市建成区。

在宗旨，“存量土地更新”，探索城乡土地资源利用的潜力，在统筹城乡发展，以互补的情况下实现城乡土地资源，最终目的是促进城乡土地利用优化。“城市更新”研究主要围绕三大目标展开：促进城市功能结构优化，促进城市空间形态优化，提高城市生活质量。

在研究内容上，“存量土地更新”主要集中在土地政策和土地管理方面，主要包括更新规划、更新实施管理、更新政策法规等。“城市更新”以规划和建设发展为重点，主要包括功能重建方法、空间重建方法、更新规划准备、更新建设等。

与存量用地更新相比，城市更新在世界范围内具有更广泛的认知和更丰富的实践经验。原因之一是，“城市更新”比“存量土地更新”更实用，可以进行具体的情节，但“存量土地更新”主要依靠政策引导，制定相对普遍规律。另一方面，城市更新的对象往往对更新改造有着更为迫切的需求，土地升值空间较大，更新动力充足。“存量土地”虽然具有开发潜力，但往往包含着复杂的土地权属问题，开发潜力等同于更新障碍。
 

3.“存量土地”的分类

根据土地财产的性质和土地的使用，"存量土地"分为三类：土地、闲置土地和低效使用土地。为了便于规划管理和政策制定，不涉及非法土地的分类，如尚未建立的土地、未转让的土地和违反计划建造的土地等，也不涉及空置房屋，如居住率较低的大型住宅小区。工业园区内空置的仓库工厂等。如果根据处置结果将部分违法用地分为上述三类，则制定相应的更新策略为“存量土地”。

(1)批而未供土地

批而未供土地的意思已经批准但尚未农民使用土地。批而未供主要有两种形式，一种是批而未征，原来的集体农用地已经取得省级政府农转用审批手续，但由于种种原因，还未征收的土地;一种为征而未供，土地已经取得农转用手续，并征收成为净地，但还未出让给开发建设单位。批而未供土地一般拆迁和土地征用过程中遇到困难，或者是因为投入不足，项目落地是不理想的。一定数量的“批准但未供地，”是不可避免的常态统筹城乡发展的过程中，但是，土地出让金的增长数量，会导致假紧张的用地指标，同时，土地未批先建的违法占地经常以一种不正常的方式消化这部分指标，长此以往造成恶性循环。

(2)闲置土地

“闲置土地”在《闲置土地处置办法》中有明确定义。包括政府盲目供地，建设监督，土地利用规划和城市规划缺乏衔接，以及企业缺乏资金，无力开发，企业囤积，投机等升值。目前，由于土地的大量供应和房地产市场的萎靡不振，我国各大城市在工业园区、开发区、新城等地闲置土地的情况尤为普遍。

(3)低效利用土地

“低效用地”是指城乡建设用地利用不足，土地利用效率低，不符合环境保护和景观保护要求的土地。具有再开发潜力和满足城乡发展要求的再开发需求。低效利用土地在存量土地中占比大，但在定义上比较模糊，包括废弃未利用的土地、利用率和投资强度较低的土地、产能较低需改良技术设备的工业用地等，也指原批准使用单位依法撤销、破产或因迁址重建等停止使用的土地，企业停产、关闭或因环保要求限制使用的土地，无主地、废弃地等。

这主要有三个原因。一是缺乏完善的存量土地市场，土地交易困难。二是城市建设初期发展起来的房屋、工业建筑、铁路等基础设施，已经破旧不堪，或者不适应城市功能布局的需要，需要改造。三是土地污染和地带性，恶劣的环境等原因不能合理利用。

存量土地是存量规划背景下具有开发潜力的宝贵土地资源。从某种意义上说，“更新”并不是对最后资源的掠夺，也可能意味着“保留”和“空白”。从更新的角度来看，目光尤其应当长远。