新型城乡关系的具体要义

我国对新型城乡关系的讨论已有10余年之久, 但尚未形成一个明确的定义。苏俏云最早提出知识经济时代下新型城乡关系包含经济关系、社会关系和政治关系三大类型。冯奔伟等人认为新型城乡关系的构建是从传统的“二元、非均衡”走向“平等化、一体化和可持续”。赵民等人提出应致力于实现“城乡居民生活水平进一步提高、城乡发展差距进一步减小、城乡公共服务基本实现均等、产业关联和互动进一步强化、城乡风貌进一步凸显”的新型城乡关系。

新型城乡关系首次作为国家战略被正式提出是在党的“十八大”报告中, 报告提出要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。党的“十九大”报告提出“乡村振兴战略”, 进一步确立了新型城乡关系的内涵:“将城市与乡村作为一个有机整体, 把乡村放在与城市平等的地位上, 更加充分地立足于乡村产业、生态、文化等资源, 更加注重发挥乡村的主动性, 激发乡村发展的活力, 建立更持续的内生增长机制;促进劳动力、土地、科技、资本等要素在城乡之间合理流动, 促进产业发展的融合化、城乡居民收入均衡化、城乡公共服务均等化、城乡基础设施联通化, 城乡居民基本权益平等化。”

综上对国内外研究综述和城乡关系的历史演进分析发现, 我国目前正处于新型城乡关系建设的重要时期, 即城乡关系一体化发展时期。笔者认为, 新型城乡关系应主要包括城乡经济一体、城乡社会一体及城乡空间一体3个维度: (1) 城乡经济一体, 即促进资本、产业、人口、土地、信息与技术等生产要素在城乡之间的双向自由流动, 促使城市与乡村在产出效益上趋于一致; (2) 城乡社会一体, 即实现社会公共资源的公平供给、均衡配置, 城乡收入及福利水平差距不断缩小, 保障城乡居民拥有共同的生活待遇和发展机遇; (3) 城乡空间一体, 即实现城乡空间景观品质化、城乡空间效益最大化, 缩小城乡空间价值水平差异, 建立城乡空间发展新秩序。

田园综合体作为推进我国新型城镇化建设、实施乡村振兴战略的新兴产物, 在试点推广过程中难免出现认知偏差, 亟待通过建立正确的价值观进行重新审视与积极应对。笔者试图基于城乡经济、社会、空间三大逻辑, 解析田园综合体的认知误区, 探讨田园综合体的价值内涵、运行机制与引导策略, 以期为田园综合体规划与实践提供理论基础和价值指引, 推进乡村振兴战略实施, 探索具有中国特色的新型城镇化发展路径。

新型城乡关系下田园综合体的认知误区

误区一:田园综合体即是“乡村旅游开发”

将田园综合体建设片面理解为“乡村旅游开发”。田园综合体建设和乡村旅游开发都是基于乡村的生态景观、产业基础等资源要素, 面向城市居民、促进乡村建设的发展模式, 但其核心内涵有所差异:田园综合体是集“现代农业+休闲旅游+田园社区”于一体的乡村综合发展模式, 侧重于推动产业结构多元化、产业功能复合化发展。而乡村旅游开发在我国已经历了30多年的发展, 是主要依靠乡村的农业产业、生态景观、民俗文化等资源开展休闲旅游、观光度假的发展模式, 并没有涉及田园社区的建设内容, 也缺乏综合性、跨业态的产业体系构建思维。

误区二:田园综合体即是“资本圈地运动”

将田园综合体建设错误理解为“资本圈地运动”。2017年以来, 国家积极创新财政投入使用方式, 探索、推广政府和社会资本合作模式, 综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴和风险补偿金等方式, 撬动金融和社会资本投向田园综合体建设。但在引资下乡过程中, 仍然存在流转土地“非粮化”“非农化”, 集体资产“变相侵占”“有地先拿下再说”等现象, 其后果是下乡资本并没有真正服务农村, 农村居民生活未得到保障与改善。因此, 引资下乡不能变成“资本圈地运动”, 它真正需要解决的是农民脱贫问题, 而非富人致富的问题。

误区三:田园综合体即是“农村地产开发”

将田园综合体建设错误理解为“农村地产开发”。田园社区是田园综合体建设的特色内容之一, 是传统农业综合体迈向新型城镇化的重要支撑, 主要是指以居住功能为主体的传统地产、居住小区、产权式酒店等乡村聚居区域。2017年中央一号文件指出, 安排一定比例的土地利用计划指标专项支持农村新产业新业态发展。田园综合体建设似乎给目前房地产行业带来了新的机遇和创新信号, 但田园综合体并不是变相争取发展指标搞乡村房地产开发, 不能让多年来城市政府和地方经济长期依赖的房地产业成为乡村产业发展的主体, 而是切实为城乡居民营造田园式聚居空间。