近年来，特色小镇在中国的发展之势有如星火燎原。从中央到地方多项政策密集出台，鼓励特色小镇的发展。各级地方政府努力寻求渠道，试图创新建设理念，转变发展方式，探索出一条小城镇健康发展之路。在政策鼓励下，不少房地产企业将开发特色小镇作为重点业务之一，参与特色小镇建设的计划或项目也纷纷出炉或在各地布局。

然而，当前许多特色小镇的发展似乎偏离了初衷。大部分或流于形象工程、表面光鲜但却没能带动产业发展、农民致富;更有甚者沦为穿着“特色小镇”马甲的房地产项目，成为房地产商新的金矿。

本文指出和分析了目前特色小镇主要面临的两大问题。一是地产模式过度依赖;二是土地政策支持不足。然后提出了三种发展模式，即龙头带动模式、平台驱动模式和功能联动模式。

特色小镇面临的两大问题——

问题一：地产模式过度依赖

特色小镇建设中出现了一哄而上、定位雷同等现象。其根源就在于对房地产模式过度依赖，其商业模式甚至是“以特色小镇之名，行住宅开发之实”。特色小镇需要聚焦于可以支撑当地经济长远发展、有竞争优势的特色产业，如医康养、旅游、金融、高端装备等，以此促进产业转型升级，进而成为经济发展支柱。

目前特色小镇多以房地产开发为主，“房地产化”非常突出，土地成本被节节拉高，特色产业则难以实现，农民利益无法保障。为遏制房地产模式的泛滥，各地政府纷纷出招。北京市政府即明确表示，以功能产业和人口合理确定建设规模，严禁打着特色小城镇名义违法违规搞圈地开发，严禁整体镇域开发，严禁搞大规模的商品住宅开发。

诚然，过度的“房地产化”绝非正确发展方向，但我们也应认识到，在合理范围内对住宅用地松绑，能有效激发社会资本的活力，促进特色小镇的发展。因此过度的房地产化应坚决杜绝，而合理的商住配套应酌情支持。但随之产生的问题是，土地政策能否提供支持?

问题二：土地政策支持不足

特色小镇的建设必然会出现与土地相关的问题。特色小镇土地性质复杂，既有国有建设用地，也有集体建设用地和农用地。如何妥善处理好各种性质土地之间的关系，提高利用效率，解决特色小镇新增用地需求大、存量土地利用率低、土地结构不合理等矛盾，对特色小镇的开发至关重要。因此，有效处理好集体土地的流转问题、实现集体土地的合理利用也是土地集约发展、推进特色小镇培育工作的重点。

应该说，现有的土地政策仍旧存在不少限制，导致农村土地市场具有较大的限制性和不确定性，无法真正推进其流转和置换，降低了企业参与特色小镇建设的积极性。因此，如果能在法律法规制度上有所创新，对特色小镇的培育有重要的推动作用。其中，重庆“地票”模式，给统筹城乡用地的制度创新带来了不少启示。将农村闲置的宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、公共设施用地等集体建设用地复垦为耕地，能够盘活农村建设用地存量，增加耕地数量。按照我国土地用途管制制度和城乡建设用地增减挂钩、耕地占补平衡的要求，增加的耕地数量可作为国家建设用地新增的指标。重庆新增指标的节余部分(优先保障农村建设发展后的节余指标)就形成了地票。按照增减挂钩政策，地票与国家下达的年度新增建设用地指标具有相同功能。通过交易，获得地票者就可以在重庆市域内，申请将符合城乡总体规划和土地利用规划的农用地，征转为国有建设用地。

农村土地制度改革是一项系统性、全局性、政策性极强的复杂工程，关乎亿万农民生存根本，关乎城乡统筹发展，也涉及土地管理法、物权法、担保法等法律法规的适时修订。各地政府在小镇建设的过程中，可积极寻求制度创新，统筹城乡发展，激发企业参与特色小镇的积极性。

特色小镇产业发展的三种模式

特色小镇的生命力在于产业。在人口规模不足、产业动力不足的情况下，即使再好的规划，也没有办法实现。地方政府可考虑龙头带动、平台驱动或功能联动这三种模式，真正打造出特色小镇的产业之魂。

龙头带动模式：在选择特色小镇的开发合作伙伴时，很重要的标准是能否带来龙头企业，或者与当地龙头企业合作，以产业资源形成集群效应。从而形成主题产业生态体系。这个模式的典型代表是杭州云栖小镇。在这个模式中，如何给予龙头企业充分的激励，使其成为小镇发展的主角而非被招商的对象，如何让整个生态体系中的利益相关方——龙头企业、产业生态体系相关企业、开发商、当地政府等等，发挥各自的价值并获得合理的回报是两个根本性问题。

平台驱动模式：如果一时难有龙头企业，那么打造培训未来龙头的各类平台就尤为重要，如研发、商贸物流、金融、IT服务类等平台，以使形成产业集聚。服务类平台属于第三产业，对建设用地的需求相对较低，污染小，且能带来同类型企业的集聚，对特色小镇的产业有很强的促进作用。

功能联动模式：如果当地有很好的资源禀赋、区位环境、历史文化等，那么可以将多种功能有机组合、充分挖掘。比如通过“旅游+农业”、“旅游+文化”、“旅游+康养”等做足、做强、做出特色产业链，覆盖“居、职、娱、教”功能。随着城市化进程的发展，居民对农业(包括观光和科技)、文旅和康养的需求越来越大，若能挖掘当地特色，在城市周边布局，形成功能联动，也会培育以大消费为特色的产业集群。

特色小镇建设对推进新型城镇化、推动经济转型升级和发展动能具有重大意义。特色小镇应以鲜明的特色产业为基底，让真正有产业资源的企业扮演主角，通过制度创新为小镇建设保驾护航，使特色小镇真正促进地方经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。