在中西部地区和东部地区之间，经济发展的巨大差异决定了用地政策成为了平衡区域经济发展水平的一个重要筹码。如何根据不同区域的经济发展水平来创新差别化的土地政策?如何提高区域的产业承载能力和人口承载能力?如何将土地利用规划、年度建设用地计划与国家战略进行衔接?这是政府面临的一个痛点。

一、存量用地挖潜的困局和利益分配模式设计

在存量用地方面的潜力挖掘方面，针对不同的存量用地有不同的挖潜策略。这方面，需要专业的规划知识和运营知识。并且需要各部门对存量用地资源的协同整合。存量用地资源分散在一个区域的不同功能区，归不同的部门所使用，碎片化的存量用地格局如何与系统化的项目策划和区域发展规划进行协调?这是地方政府和开发商、运营商共同面临的痛点。

在存量用地的利益分配模式中，需要激励土地使用权人的积极性，充分发挥他对土地经营的情感优势和在地文化优势，在符合总体规划的原则下，鼓励存量用地使用权人进行土地的业态升级和功能升级，增加单位面积土地的产出。同时，在后期运营过程中，政府可以在流量导入方面给与支持，比如将政府会议地点放在农民民宿中，帮助农民的民宿打造人气，确保在业态运营前期能够实现收支平衡。

二、增量用地的利用困局和利益分配模式设计

增量用地主要来自三个渠道，一个渠道是土地利用规划，一个渠道是城乡建设用地增减挂钩，还有一个渠道是对荒地的开发。无论是哪个渠道，都会涉及到农村集体建设用地的问题，因为大部分小镇都处在城郊和乡村地区。而农村用地最敏感的就是利益分配。农民如果分配的少了，不公平，分配得太多，用地成本又高，如何设计出既公平、又能够调动农民积极性的分配机制?如何让农民在土地流转和土地入股中获得公平持续的回报?如何鼓励农民去积极开发荒地?这是增量用地利益分配的核心所在。当然，有些文旅小镇不在农村，而是在城郊，其土地性质是工业用地，在“工业+旅游”的语境下，可以对这类小镇的工业用地进行增量挖潜，将原有的厂房进行改建或者对地下空间进行扩建，并发展文旅业态。政府在这个过程中可以免去企业的土地价款差额，以此来降低企业的运营成本，激励企业进行土地效能的提升和业态的改造。