2018年3月22日国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》(以下简称《意见》)。意见的提出，“随着大众旅游时代到来，我国旅游有效供给不足、市场秩序不规范、体制机制不完善等问题日益凸显”(这是指导意见出台的背景)。

所以，为了“发展全域旅游，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，有利于不断提升旅游业现代化、集约化、品质化、国际化水平，更好满足旅游消费需求”，“为指导各地促进全域旅游发展”(这是意见出台的目的)，现提该意见。

全域旅游正式上升为国家战略

这个“意见”的出台犹如及时雨。

文化和旅游部党组副书记、副部长李金早支出，《意见》的发布，标志着全域旅游正式上升为国家战略，是大众旅游时代中国旅游业发展战略的一次新提升。以全域旅游为载体，推动旅游体制机制创新、旅游产业融合发展、旅游公共服务优化、发展成果共建共享，有利于提升区域旅游业的整体实力和综合竞争力，是旅游业更好地服务国家经济社会发展大局的必然要求。

《意见》提出，发展全域旅游要坚持统筹协调、融合发展，因地制宜、绿色发展，改革创新、示范引导的原则，将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销，有利于不断提升旅游业的现代化、集约化、品质化、国际化水平，更好满足旅游消费需求。

由于随着各个地方追求“绿色GDP”，近几年旅游业成为很多地方大力发展的主力产业，有先天资源的地区通过包装升级宣传打造旅游品牌，而有些先天资源不足的地区也不甘落后，通过挖掘、开发和“制造”旅游景点，旅游项目，打造旅游品牌。在大干快上的过程中难免会出现一些问题，包括拍脑袋随意上项目，不经过科学论证和规划，有的为了吸引眼球拉动游客盲目策划…，出现了重复投资建设相互竞争，基础设施不完善软件服务体系没建立，监管督导体系不完善等现状。

所以，山合水易认为，从“统一规划布局”、“加强综合管理“和”实施系统营销”的角度上，《意见》的发布对于全国各地“大干快上”、“又快又好”的如火如荼发展旅游业，起到了及时的指导、提醒和监管的效果。

该意见，也将全域旅游当做一个系统整体，多次从统筹规划的角度提出了很多具体指导意见，具有长远的战略意义。而且，该意见的出台，正值国务院组织机构调整后，成立“文化和旅游部”之后，从“文化和旅游的整合、融合”角度更有现实意义。

由于山合水易长期以来秉承“旅游统筹规划是打造旅游整体品牌的战略前提”的观念，并对“地方上各自为政的旅游品牌规划和所谓的品牌打造”的痛心疾首，所以对“意见”中的“将一定区域作为完整旅游目的地”，“统一规划布局”和“实施系统营销”拍手叫好。

所以，山合水易站在“将一定区域作为完整旅游目的地”，“统一规划布局”和“实施系统营销”的角度，《意见》对全国各地的全域旅游规划的积极意义谈一谈几点看法。

各级旅游规划已经进入混乱无序时代

其实早在2016年时任国家旅游局长的李金早提出，实施全域旅游，是一项复杂的系统工程，需要进行系统的改革创新。从“创新经济社会发展规划和旅游规划”方面，全域旅游模式的规划与景点旅游模式的规划不同，不再只是规划景点景区、宾馆饭店，需要系统全面规划景点景区内外协调发展各、整合各类资源要素。所以，全域旅游的规划，不像传统了与时代的规划。

但是，就像山合水易在上面指出的那样，个地方政府要对旅游进行发展和支持，首先要进行旅游规划。俗话讲“凡是余额则立不预则废”，而“旅游规划”就是这个“预”的第一部和重要的关键，如果这个旅游规划做的不科学不系统不高瞻远瞩不包容并蓄，将会影响下一步的整个地区的利雅得协调有机发展。

旅游规划各自为政，割裂了人文和自然资源的整体性。在市场经济导向时代，地方政府要发展旅游，要提升GDP，而具体景区、旅游目的地，为了更好的体现自己的特色和品牌，都要进行“旅游规划”。

再从自然资源和景区建设的角度分析，由于中国地大物博，自然资源丰富，也成为各个地方吸引游客的目的地。但是，中国的名山大河都分布或流经不同的省市区县，而为了争抢名山大河的旅游资源和打造名山大河的旅游形象，各地政府和景区也都使出浑身解数，打造自己的品牌，这样也出现了形成“恶性竞争”和“重复投资建设、重复营销竞争”的现状。

比如作为中国的母亲河的黄河，流经的9省区，70余个地区(州、盟、市)、300多个旗、县、市。所以打“黄河文化旅游牌”便也成为一道风景：比如据不完全统计，中国冠以“黄河文化旅游节”的就有不下几十个，网上能容易搜索到的有“内蒙古呼和浩特市托克托县黄河文化旅游节”、“河南省三门峡门峡黄河文化旅游节”、“甘肃省兰州黄河文化旅游节”、“宁夏自治区银川黄河文化艺术节”、“青海省贵德第十三届黄河文化旅游节”、“陕西省白云山首届黄河文化旅游节”…，等等。

还有，中国作为一个拥有3000多年的行政区划发展历史的国家，中国的30多个省市自治区，2600余个旗县区，在历史长河中经过了无数次的分裂和融合，变更或革新，自然而然的留下了深厚的文化底蕴，也自然的留下了无法“泾渭分明”的现状;而而从人文历史的角度来看，为了打造各自的品牌和影响力，只顾自己一亩三分地不顾全整体，相互争抢历史资源、人文资源，导致我们的历史文化、人文资源被严重的被破坏、被严重的割裂，形成“恶性竞争、恶俗竞争”和“重复投资、重建建设、重复营销”的现状。

比如，从10多年前就开始的，山东省阳谷县、临清县和安徽的黄山市，两省三地的“西门庆故里之争”，三地都纷纷举起“西门庆故里”招牌，竞争不息，引起广泛争议。

而前不久，引起巨大争议的，山东要设立水浒市的提意。由于历史原因，一个因为经典四大名著“水浒传”带来的“梁山好汉”的水浒故事，成为我们历史文化宝库中的拥有很高认知度和知名度的历史人文资源。但是由于，行政区划和历史原因，这个人们心中的“水浒文化”，被割裂和分化为很多碎片状的，比如由于梁山划归济宁市，郓城巨野划归菏泽市，东平划归泰安市，阳谷划归聊城市…，一个为完整的历史人文资源被归属很多地方管理，各个地方铁路警察各管一段，各自为战，互相竞争，又形成“恶性竞争、恶俗竞争”和“重复投资、重建建设、重复营销”的现状，使之旅游的效果差效益低。

再看内蒙古，是一个特殊的“样本”。由于千百年以来，在内蒙古大草原上繁衍生息或轮番出现多个北方游牧民族，特别是800多年前，形成了统一的蒙古民族便生活在这片草原上，特殊的是这片草原和这片草原上的蒙古民族的各个部落几乎融为一体，比如说在科尔沁草原上生活着科尔沁部落，在乌珠穆沁草原上生活着乌珠穆沁部落…，就是这片草原和草原上的部落是一体的，其名称和历史文化民俗几乎成为一个浑然一体的概念，随着千百年以来的历史发展，这个“草原和草原上的部落”成为独特的文化和整体“草原文化和蒙古族文化”的“有机组成部分”。

但是，还跟上述的问题一样，由于行政区划和历史演变的原因，这片草原和草原上的不略被分别划归不同的行政区域。然后到了通过文化旅游进行发展经济的时候，就以“行政单位”为主体进行旅游的规划和建设，以及打造自己的品牌。

以内蒙古的锡林郭勒盟为例：从锡林郭勒盟的角度打造的旅游品牌是“中国马都、吉祥草原”。但是到“盟(地市级)”下面的“旗(县级)”的时候，就不再是“中国马都、吉祥草原”的品牌上落脚或具象化了，因为下面的旗县也要打造自己的文化旅游品牌，所以锡林郭勒盟的西乌珠穆沁旗的旅游品牌是：“摔跤健将摇篮、蒙古长调之乡、民族服饰之都、游牧文化之源”;而毗邻的东乌珠穆沁旗的旅游品牌是“搏克(蒙古语摔跤之意)摇篮”、“长调民歌之乡”、“中国蒙古族服饰文化之乡”、“民族服饰之都”……。读者可以对照一下，这两个旗的旅游文化品牌有差别吗?这又是不是出现了某种形式和诚程度的“恶性竞争”和“重复投资、重建建设、重复营销”的现状了，外地的游客如何让分别这两个“旗”这两个草原上的旅游?如何选择?这样长此以往，千百年以来形成的“这片草原和这片草原上生生不息的部落民族”是不是就被割裂了?是不是就被分化了?

上述的现象和现状，是不是违背和正在违背《意见》中的意见?“意见”的“基本原则”部分，强调了“统筹协调，融合发展”，提到了“把促进全域旅游发展作为推动经济社会发展的重要抓手，从区域发展全局出发，统一规划，整合资源，凝聚全域旅游发展新合力”。

那么“基本原则”是什么?是不是可以理解为就是“底线”，就是所有的具体的意见，就是要地方政府在做全域旅游规划的时候求都要遵守或不得超越“基本准则”。

全域旅游规划要从保护和传承“自然资源和人文资源的整体性”出发

从自然资源角度看，中国是世界上旅游资源最丰富的国家之一，山水风景，海湖河流，山川原野，都多姿多彩，不可胜数，不论南北东西都有繁花似锦的美景;从历史人文角度看，中国是古人类的发源地之一，是世界文明的发祥地之一，流传至今的宝贵遗产构成了极为珍贵的旅游资源，其中许多资源以历史久远，文化古老，底蕴深厚而著称，古老的华夏文明是中华民族各族人民共同的精神财富，既有各兄弟民族文化融合的结晶，又吸取了世界各民族文化之长，中华民族形成的多元性与混合性奠定了中国传统文化的包容性。

《意见》开头指出，“旅游是发展经济、增加就业和满足人民日益增长的美好生活需要的有效手段，旅游业是提高人民生活水平的重要产业。近年来，中国旅游经济快速增长，产业格局日趋完善，市场规模品质同步提升，旅游业已成为国民经济的战略性支柱产业。但是，随着大众旅游时代到来，中国旅游有效供给不足、市场秩序不规范、体制机制不完善等问题日益凸显。”

所以，山合水易经过上述分析，在学习研究《意见》后主要针对《意见》中的“统筹规划”中的“加强旅游规划统筹协调”、“完善旅游规划体系”和“做好旅游规划实施工作”三条指导意见，提出以下几点：

一、旅游规划上要“省管县”

我们的旅游规划主要从两个层面上来说：一是站在省自治区高度进行整体范围的旅游统筹规划，要站在整个省市自治区的角度，对全省自治区范围内的“自然资源+人文资源整体性角度”进行规划。对省区的整体旅游规划，理应站在“省区旅游一盘棋”的战略高度和制高点，打造整体、统一的旅游品牌战略规划体系。省区旅发委可以统筹规划或修正各级政府，主要是旗县级别的旅游规划工作。因为现在各个旗县都每年花费大量的资金寻找全国各地的旅游规划机构进行不同的时期、不同区域、不通景区的旅游规划的编制工作，有的地区由于领导干部的调动，地区的旅游规划也会进行短期的调整，不能形成整体科学的旅游品牌规划的持续性和整体性。

而对于更基层的乡镇，大多数“乡镇政府”就不需要做“假大空”的“旅游规划”，而只做“目的地的旅游策划”即可。

那么，旗县级政府呢?要看情况，省区旅发委可以尝试某种程度的“省管县(旅游规划方面)”的模式(省区品牌+地市品牌或省市品牌+旗县品牌)省区政府作为主体组织专家、机构统筹规划旗县级别的旅游规划工作。

二、在规划上要保证“自然资源+人文资源的整体性”

上述关于东省建议成立水浒市的建议，不一定是一个可操作的建议。

再说了，不一定非要总是从行政规划的角度来做旅游的规划。倒是，可以从“跨区域旅游资源的统一统筹规划”是一个可行性的建议：比如可以由山东省旅发委组成一个“山东省水浒文化旅游管理办公室”，从“统筹规划、统筹管理、独立经营、共同共享”的模式来开发管理是可行的。这一点，近几年有些省区搞的“旅游文化圈”是一个很好的探索在“不破坏、不割裂”的前提下以“优势互补、取长补短”的理念，打造“文化旅游体验”的链条将跨区域的同源资源串联起来。

不以行政区域作为划分旅游资源的依据，而是要寻根探源，寻求共性、达成合作、打造品牌，最大发挥出旅游资源的资产价值。

还有一点，在《意见》中，还专门拿出一个部分，重点提到“品牌打造”和“系统营销”的问题，实属罕见。这一点也是在上面说的“统筹规划”的基础上，要针对性的进行“系统营销”是使“省区为主体”或“自认资源+人文资源的整体性为主体”的延伸和立体化举措。

在以地方政府“唯GDP论”到“生态GDP”转型过程中，如何既能带动地方政府经济社会全面发展，还能保护、传承和打造，具有独特的“自然资源+人文资源的整体性”的品牌，使我们能打造独具闪亮熠熠生辉的众多优秀品牌，还能使大自然和祖先留给我们的万世万代传承的“资源”不在我们这一代手里支离破碎和湮灭。

真心希望，《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》能被认真和严格的执行。全域旅游时代，旅游再不能“瞎”规划了。