小城镇主要是指县、区以下的建制镇，是我国农村人口和剩余劳动力转移的主要场所。随着我国经济的稳步发展，小城镇建设的步伐逐渐加快。加强小城镇的规划建设，不仅有利于推进我国的城市化进程，还能有效解决农村剩余劳动力问题。但在小城镇建设规划及规划管理工作却存在着一些问题，严重影响了小城镇规划建设的质量。本文首先分析了小城镇规划建设的意义，然后归纳了小城镇规划中存在的问题，最后从六大方面详细阐述了小城镇规划建设中的要点。

　　一、小城镇规划建设的意义

　　小城镇是我国城镇体系中层次最低，数量最大的群体，它上连城市，下连农村，处于城乡结合部，既是城市带动农村的前沿阵地，又是沟通城乡联系，促进城乡结合的桥梁和纽带。因此，小城镇在城镇化过程中有着不可替代的作用，具体表现在以下几方面：

　　(一)小城镇具有承上启下的传导作用

　　基层政权和文化教育设施也多建在小城镇，小城镇成乡头城尾，传递大中城市向农村的辐射，城市与农村之间物质与信息的交换，都离不开小城镇。作为城市与农村、工业与农业、贫穷与富裕的结合部，是商品集散地，人才流动所。

　　(二)小城镇具有示范带动作用

　　改变农村的落后面貌，提高农民素质与农村的文明程度，都需要小城镇作为辐射媒介，需要小城镇向周边的农民提供直观的“样板”。通过小城镇的示范带动，有利于促进农村经济社会全面发展。

　　(三)小城镇具调整农村产业结构的功能

　　小城镇能够引导农民在稳定发展粮食生产的前提下，积极发展多种经营，发展乡镇企业和个私经济。

　　(四)小城镇具有扩大内需的功能

　　小城镇的发展，一方面可以促进过剩农业人口的城镇化转移并提高其收入保障下的消费购买力。另一方面有助于推动农业和农村经济的发展，提高农村人口的收入和消费水平。此外，小城镇基础设施建设及生态环境改善、文教卫等事业的发展，也必然能够拉动内需的大幅增长。

　　二、小城镇规划中存在的问题

　　(一)没有形成完整的小城镇规划理论体系

　　目前，不少地方在进行小城镇建设时缺乏重点，对城镇布局也没有给予足够的重视，所以并没有开展相应的规划工作，而是盲目照搬其他地方的经验，造成了很多小城镇在产业结构、平面布局和建筑风格设计上相互雷同，以至于出现了“千镇一面”的现象。

　　二是很多地方的在进行小城镇建设时缺乏详细的修建规划和控制性规划，使建设工作在很多时候不得不在总体规划的指导下进行，这样一来，像容积率、绿化率等技术指标就难以控制和落实。另外，不少地方的总体规划已经编制了很多年但没有进行及时的修改，对建设工作的指导作用也因此大打折扣。

　　(二)规划理念落后、基础设施不足

　　由于受资金、观念和产业结构等多方面因素的影响，不少地方小城镇规划建设的水平较低，诸如供水、供暖、排水、道路、垃圾处理等基础设施建设严重滞后，很多地方出现了“新房加土路”、“有路无排水”等现象。另外，还有不少地方仍然走不出“沿路走廊式”的建筑布局和“二层小楼”的传统观念，这样就难以形成高档次的住宅区，严重阻碍了居民居住环境和生活质量的总体提升。

　　(三)规划方案编制与实施缺少公众的参与

　　我国的城乡规划基本上是一个封闭的工作系统，从规划编制、修订、审批到实施，都是行政部门内部操作，绝少向外界公布，人为造成城乡规划建设信息的神秘。公众对城乡规划的参与度不高，对规划的实施监督就难成气候。现在的城市规划还局限于工程技术领域，规划师的培养也着重于工程技术知识方面，缺少社会动员、社会组织和社会活动方面的知识和能力，这也影响到公众参与的开展。

　　(四)经济发展与环境保护不协调

　　目前由于决策层对小城镇规划的作用缺乏足够的认识，没有把规划看成是小城镇建设的“龙头”，在注重经济快速发展的同时，忽视社会效益和生态效益，忽视环境保护设施的同步建设，造成各种污染物排放量急剧增加，使小城镇环境状况日益恶化。中国小城镇环境问题主要来自于生产企业，其中高速发展的乡镇企业(主要是占乡镇企业总产值约75%的乡镇工业)是小城镇环境的重要污染源。

　　(五)缺乏科学的评价体系

　　规划仅仅关注设计的终极理想状态，而轻视实施评价时产生的种种问题;另一方面规划的实施评价结果会影响到规划部门发挥权威，从而规划部门人为的进行抵制;或者由于信息系统不完备、缺少经费等各方面因素的制约与限制，使得规划实施的评价被闲置。人们可以看到，从政府到规划师都在不断地编制规划，但都是在不停地进行重复，并没有实质性的进步，而且对于规划编制与实施脱离的现象虽充分认知但无力进行改变，导致了无论规划的实施效果如何，新一轮的规划总是不断地被编制出来。由于缺少对规划实施的反思，“规划师只能根据对本身社会处境的自我反应和普遍性的情绪来判断规划的有效抑或失效，成功抑或失败”。

　　三、小城镇规划建设中要点

　　(一)编制一个实时超前的规划，是搞好小城镇建设的关键

　　规划是小城镇建设的龙头，是发展的方向。规划应适当超前，立足于高起点、高标准、重科技、合理布局、一步到位。根据本地的经济水平，建设可分期进行，避免重复建设和盲目建设。小城镇同周边农村、城镇以及中心城市之间是一个密切联系的有机整体，要克服就城镇论城镇，孤立地着眼于单个城镇的发展定位和规划建设，而要从镇域、县域以及市域经济社会发展整体和全局的高度和思路来编制城镇规划。

　　(二)因地制宜，打造地方特色

　　小城镇是城乡融合和城乡结合部的交汇点，是联系城市和乡村的纽带，是我国城镇体系中最基层、数量最大的群体，也是附近乡村活动的中心。因此，小城镇建设规划应有别于城市规划，设计人员应加深对小城镇自身产业结构和经济发展水平的了解，加强对城镇性质和区域体系的分析，从而用科学的观点制定出合理的建设规划，同时还要注意加强对小城镇自身的历史、人文和自然景观的发掘，最终形成具有地方鲜明特色的小城镇风貌。

　　(三)规划中重视与生态环境的和谐发展

　　1、提高小城镇的绿化水平

　　提高绿化水平是进行小城镇生态环境建设的基础性工作。因此，在建设规划中应制定出系统的绿化方案，严格划分出绿化专用地，严禁任何单位和个人以任何形式占用。同时，还要注意绿化隔离带的建设，最终形成完整的点、线、面相结合的绿地系统，并注意对节水和废水回收技术的利用，从而减小绿地养护用水的消耗。

　　2、加大对环境保护内容的科技投入，提高可持续发展技术应用的比例

　　由于城镇的人口和经济活动都比较集中，因此是各类污染物的集聚地，如果对于这些污染物的处理是以破坏环境为代价，那么就不符合科学发展观的要求。所以，一方面应加强科技投入，因地制宜的选择、开发和推广可持续发展的产业，以便减少生产过程中污染物的排放，提高生产效率。另一方面，要不断提高可再生能源的利用比率，在提高经济效益的同时降低对环境的污染。

　　(四)完善基础设施建设

　　小城镇建设除有一个好的规划外，还必须抓好基础设施建设，基础设施上去了，城镇才有生命力，才能为经济发展提供良好的基础。小城镇基础设施是促进小城镇社会化，保证小城镇生存运转及可持续发展的支撑体系，是国民经济和社会发展的基本要素之一。

　　(五)注意保留文化遗产，体现丰厚的文化内涵

　　在小城镇开发改造过程中，要适当保留部分老区，以保留其旧有的风格风貌，对旧区采取整旧如旧的办法进行保留，体现古色古香的文化韵味，保存好少数民族风格的建筑，保护好历史文化遗产，显现历史风貌，把保留保护纳入城镇规划，编出具体措施和办法，按其执行实施。

　　(六)规划中要切实加强公众参与环节

　　规划应加强公众参与，努力探索更有效的参与形式，将公众参与法制化，以使社会不同年龄段、不同收入层次人群的生活方式及其对衣食住行的不同需求，在规划成果中得以体现。

　　1、规划师角色转变

　　引入交往型规划理念，规划师的角色由设计者向市民参加交往过程的组织者与促成者、市民间意见冲突的调停者、为特定价值辩护的交涉者转变，考虑各种利益集团的需要，并帮助各利益群体沟通协调，最终形成合意。

　　2、在规划中尝试变事后参与为全程参与

　　公众参与在小城镇总体规划程序中的位置可分为规划决策之前和规划完成之后两个阶段，在规划决策之前，重点是需要公众对城市发展战略(包括城镇居民面临的问题、需求和发展设想)进行讨论;在规划完成之后，重点是支持和监督规划的实施，并将规划实施过程中出现的问题反馈给小城镇规划主管部门，为规划调整提供依据。目前，我国的公众参与形式主要为成果公示，公众参与度不高，应在规划前期调研和方案形成阶段就通过听证会、座谈会等形式使公众能够参与到规划编制过程中来，了解规划的目的及对自身的影响，提出意见和建议。

　　结语

　　综上，发展小城镇，推进乡村城市化是历史发展的客观规律，是推动中国城市化建设的必由之路。在小城镇规划实施时还有许多问题要加强研究，我们应以发展的眼光不断学习，遵循小城镇规划建设的原则，借鉴并吸收国际先进的经验、技术，以促进我国小城镇建设走向可持续健康发展的轨道。(作者：胡雪梅)

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