区域规划图

　　区域规划是公共政策的重要组成部分，是政府干预和协调地区关系的重要手段之一。随着全球化和区域一体化发展的日趋深入，区域规划步入了一个全面复兴的时代，并受到世界各国的普遍重视。我国的区域规划应以解决当前和可预见的区域重大问题为突破口，深入研究规划实施所依赖的各种路径，重视规划实施政策的制定，不仅关注经济发展，还应强调社会公平公正，以提高城市的竞争力，促进区域的协调发展。

　　随着全球化和区域一体化发展的日趋深入，区域规划已步入了一个全面复兴的时代，并受到世界各国的普遍重视。在我国，区域矛盾加剧使区域规划编制被提升到“十一五”规划研究中的一个突出位置。但传统计划体制下形成的区域规划理论难以解决当前区域所面临的一些重大问题。如何适应全球化、市场化，促进区域协调发展是新时期我国区域规划理论革新必须正视的严峻问题，而从西方区域规划百年历史中汲取成功经验无疑是我国区域规划理论革新的一条有效途径，因此有必要从西方城市规划理论发展史中追溯区域规划思想的起源及其理论发展的历史流变。鉴于此，本文以西方区域规划发展变迁为主线，通过对西方区域规划发展阶段的划分，分析其思想变迁、实践转向的根源，希望为我国新时期区域规划革新提供某些有益的启迪和借鉴。

　　一、西方区域规划的发展变迁

　　区域规划是在城市规划的基础上逐渐发展起来的。自1898年霍华德的“田园城市”理论标志着区域规划思想萌芽，始至今，区域规划已有百余年历史，区域规划从最初作为城市规划的补充和配角逐渐发展成一门独立的学科，先后经历了萌芽、繁盛、衰落和复兴四个阶段。

　　(一)萌芽阶段(20世纪30年前)

　　19世纪下半叶，西欧进入了—个“城市急剧爆炸”的时代，工业革命促使新兴的工业城市在广大区域内如雨后春笋般地迅速地“生长”出来。面对人类历史上第一次大规模的城市化运动及在此过程中产生的许多问题和矛盾(如：由工业集聚和城市规模扩张引起的城乡、地区差异等经济问题;资本家狂热追求剩余价值而无视产业工人生存继而引发的尖锐的社会问题和公共卫生问题;只重经济发展而无视生态平衡而引发的环境问题;因无限集聚导致城市无序扩张所产生的“城市病”问题等等)，许多规划师、建筑师、社会改革家等展开了深入的探讨和研究，试图构建一个与工业时代相适应的理想社会。1898年，霍华德提出了“田园城市”的构想，其对规划思想的重要贡献之一在于从区域的角度来解决大城市所面临的各种问题。城市规划的区域观在盖迪斯、恩温等人身上得到了进一步的继承和发扬。“如果说在近代规划史上，是霍华德第一次将观察城市的目光投射到了城市之外的周边区域上，那么盖迪斯就是西方近代建立系统区域规划思想的第一人”。受城市规划的区域思想影响，德、英等国开始有意识地将区域规划上升到政府层面，并推动其实践。例如，1920年，由德国鲁尔煤矿居民点协会编制的鲁尔区《区域居民点总体规划》被认为是德国区域规划开始的标志;1922年～1923年英国当卡斯特编制了煤矿区的区域规划等等。上述规划实践均以都市为核心，并把周围地区接纳进来作为一个整体进行规划，在缓解大城市恶性发展所产生的“城市病”、解决城市和工矿区由内向外扩展的问题、优化城市公共卫生环境、美化城市等方面都起到了积极的作用。

　　(二)繁盛阶段(20世纪30年代～20世纪60年代)

　　从某种意义上讲，西方区域规划是20世纪20年代末经济大衰退的产物。经济危机的出现昭示着自亚当·斯密以来西方资本主义所崇尚的“自由市场主义”的失败，强调政府干预的凯恩斯主义逐渐成为各国政府制定经济战略与政策的主要依据(尤其是二战后)。区域规划作为国家干预社会经济的具体手段，作为政府进行宏观调控的强有力政策获得了极大的发展。1933年，《雅典宪章》将城市规划与区域规划有机结合起来，为“区域规划”工作在全世界推广起到了极大的推动作用，它是区域规划为世界各国普遍接受的一个重要标志。1930年以后，西方区域规划进入了理论创新的高峰期，如克里斯泰勒和廖什的中心地理论、贝瑞的城市体系理论、城市区域关系理论(增长极理论、空间扩散理论等)、区域间空间组织理论(极化----涓滴效应学说、中心---外围理论、依附理论等)等，极大地丰富了区域规划理论。区域规划理论的大发展也推动了区域规划实践的空前活跃。按实践重点，可将此阶段的区域规划实践大致分为两种类型：

　　(1)区域经济规划。以落后和衰退地区为重点，以经济发展规划为中心，规划目的在于通过综合开发与整治，促进经济发展或恢复。例如，罗斯福推行了“新政”的重点工程——田纳西河流域的综合开发与整治;20世纪60年代，法国以均衡化为目标，有计划地开发整治了罗纳河流域、北阿尔卑斯山区及濒临大西洋的阿基坦地区;20世纪60年代，英国陆续对英格兰北部等落后地区开展旨在降低失业、发展经济的开发规划;以德国鲁尔区为典型，西方国家对以煤、钢铁等传统产业为基础的地区开展了旨在推动地区产业转型和促进可持续发展的区域规划整治工作等等。

　　(2)大城市地区规划。以大城市，尤其是特大都会为重点，规划目的在于疏解大城市的压力，缓解“城市病”，从更大空间尺度内对大城市进行规划。如1944年艾伯格隆比编制的大伦敦规划，其最大贡献在于将霍华德、盖迪斯和恩温的思想融合一起，在一个比较广阔的范围进行了特大城市规划，成为了舒缓现代城市压力的典型案例，对后来的哥本哈根城市地区规划、华盛顿城市地区规划、莫斯科城市地区规划及巴黎城市地区规划产生了深远的影响。

　　(三)衰落阶段(20世纪60年代末～ 20世纪80年代)

　　20世纪60年代末～20世纪80年代，西方区域规划随着国家地位的下降而处于衰落阶段。导致区域规划衰落的一个重要根源是“新自由主义”成为社会价值观的主流。二战后，西方国家卓越的经济管理效能与其糟糕的社会、环境管理结果形成了强烈的对比，为新自由主义思潮兴起提供了良好的土壤。在社会方面，女权主义运动、反种族运动、西方市民社会思潮的大量涌现是对建立公平、公正社区的诉求。在环境方面，波及西方国家的环境保护运动则是对政府只注重经济发展而忽视生态环境保护的一次批判。如果说西方政府在管理社会上失败和在环境保护上“失职”是导致新自由主义萌芽主要原因，那么20世纪70年代资本主义经济陷入“滞涨”导致凯恩斯主义终结、20世纪80年代国家福利制度危机和社会主义危机则是“新自由主义”占据英美等国主流经济学的地位、主导社会价值观的根本原因。

　　“新自由主义”对区域规划的冲击是双重的。一方面，反对国家干预的“新自由主义”思想与强调政府干预的“区域规划观”大相径庭，在“新自由主义”成为主流价值观的背景下，一味强调政府干预、政府主导的传统区域规划实践在这个时代无疑是缺少“市场”的;另一方面，深受“新自由主义”影响的“后现代主义”规划思想，对二战后延续下来的基于“功能主义”之上注重物质形体的规划进行全面改造，并大量地将社会、文化、政治、制度、生态、环境等要素引入到城市----区域规划之中。例如，强调规划从物质形态转变为对社会、文化、政治、制度的关注，以及强调人本主义为核心的规划思想仍主导当前区域规划;倡导性规划理论、过程规划理论、规划实施理论、政体理论等理论创新对当今的区域规划均产生深远的影响。

　　二战至20世纪60年代末，西方国家大规模、长时间持续地针对落后和衰退地区的综合开发和整治使国内地区差异矛盾得到很大程度上的缓解。至20世纪70年代，地区差异问题已不再是西方国家经济、社会、政治上的一个重要议题。但作为区域规划的另一种形式——大都市地区规划却始终没有终止。例如，1 968年编制的纽约第二次区域规划，将再集聚、建立多中心城市和阻止都市区爆炸作为其最主要的内容之一[10]。在日本，1977年批准的第三次国土综合开发计划(“三全综”)提出，采用“定居圈”开发方式，控制大都会，振兴地方，力图实现全国均衡发展。尽管仍将均衡发展作为规划的目标之一，但其核心在于控制大都会蔓延，“均衡发展”的目标更多的是作为“控制大都会”主目标下的一种手段。

　　(四)复兴阶段(20世纪90年代至今)

　　20世纪90年代，西方区域规划复兴主要基于如下背景：

　　(1)区域规划价值的再发现。在一个信息不对称、市场不确定的现实经济环境中，不同空间尺度的竞争行为体(国家、区域、城市等)越来越感到合作的重要性。来自不同尺度区域竞争行为体问的合作愿望成为促进20世纪90年代以来全球范围内区域一体化的根本动因。以协调为主线、以提高竞争力为目标的区域规划越来越受到世界各国、各地区的普遍重视。

　　(2)区域地位的提升。

　　基于对20世纪80年代以来全球社会经济活动新特点的认识和一些高度垂直分化、富有竞争力的(新)产业区发展实践的经验分析，区域复兴很快成为主流社会科学的中心议题，西方各国对区域研究的兴趣迅速增加，并将区域看作是协调当今资本主义社会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的重要手段。

　　20世纪90年代，西方资本主义国家以政府重塑等角色转型和社会经济管治权力向区域转移，以及国家权力下放和城市间通过联盟方式将某些权力上交等措施使区域获得了前所未有的权力，各种大都市区、区域性组织的兴起预示着区域在全球经济竞争中的地位和作用正在日益加强。据此，有学者认为，20世纪90年代是全球进入区域革命的时代。

　　(3)以协调为核心的“新区域主义”的兴起。

　　20世纪90年代，城市区域管治思潮、可持续发展理念的兴起，“新城市主义”、“精明增长”等一系列理论被相继提出，它们的共同点是：从区域的整体利益出发，强调区域全面、协调的可持续发展。学者将这些同类或相似的思想加以总结，统称之为“新区域主义”。“新区域主义”试图超越“国家干预”与“市场调节”的两难选择，主张增强“合作网络”和集体的认识、行动与反应能力，将区域政策的重点放在“区域财富”的积累上，放在“区域内部力量”的动员和竞争优势的培育上。对区域规划而言，新区域主义强调规划中的多极化、白上而下与自下而上的结合与互动、综合平衡区域社会公平、环境保护、经济发展的目标及提倡更加积极、民主的规划方法，从而使区域规划的目标、方法、内容等出现重大转型。

　　基于以上背景20世纪90年代西方区域规划实践也发生了重大变化：①以推动区域一体化为目标的跨国、跨区域规划蓬勃兴起;②以多元目标、多极化为特征的大都会地区规划的繁荣;③以均衡为目标的落后/衰退地区的发展规划的兴起。如在日本第五次国土综合开发计划(“五全综”)中，面对不同区域问发展的巨大落差，计划的基本理念是要改变目前的单极、单轴结构，并构建一个多轴网络(东北带、日本海沿岸带、新太平洋沿岸带、西部带)，制定相关的其实施政策，以平衡地区经济布局，推动落后衰退地区的发展。

　　区域规划效果图

　　二、对我国区域规划的启示

　　(1)实用主义主导区域规划变迁

　　西方区域规划发展变迁存在一条明显的实用主义思想路线，即西方重大社会问题的出现及其外部环境的重大变迁既是西方区域规划理论创新的逻辑起点，也是其实践的基本出发点。在现代规划(包括区域规划)中，实用主义的规划思想从未被根本性地动摇过。实用主义主张“有用即是真理”、推崇用实践中得到的答案来应对真正的问题。在我国，在很长一段时期内，因实用主义中存在唯心主义哲学成分和个人主义倾向而受到来自正统的马克思主义哲学的批判和排斥。实质上，西方实用主义哲学观与中国儒家思想和马克思主义“实事求是”的真理观具有较大的相容性和相似性。区域规划是一门实践性很强的学科，其发展源自实践，其生命力在于指导实践。解决区域发展阶段中存在的重大问题应是区域规划的“己任”。在我国体制转型过程中，区域发展出现了层出不穷的问题和障碍，由于没有更多的经验可供借鉴，在解决这些问题时只能是“摸着石头过河”，解决的办法更多的是取自实践而用之于实践，事先无法进行完美的设计。面对现实世界种种不确定性和规划参与者的有限理性，我国区域规划的指导思想应以解决当前和可预见的区域重大问题为突破口，将规划的“终极理想”在解决当前重大问题的具体行动中予以实现。当然，提倡我国区域规划的实用主义并不等于对规划中理想主义、理性主义的鄙视和抛弃。实用主义中“头痛治头、脚痛医脚”的短视和功利主义等缺陷必须要依靠理想主义、理性主义进行修正。

　　(2)区域规划目标日趋多元化

　　区域规划的目标随着区域发展目标的转变而转变。20世纪60年代以来，西方区域规划的内容随城市规划一起由单一的物质形态规划向综合规划转变，对规划背后涉及的社会公平公正问题、政治问题、生态环境问题等给予了高度关注。相比较而言，在我国，长期以来区域规划被看作是“一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署”。在这种思想的指导下，区域规划的经济性和物质性得到了充分的展示。虽然近年来，区域规划对生态环境保护也非常关注，但对规划的社会性、政治性却很少涉及。对我国现阶段而言，区域规划仍将是政府干预和协调地区关系的重要手段之一，其仍是公共政策的重要组成部分。作为一种政府行为、一项公共政策，区域规划的职责远不仅仅是促进经济发展，其价值取向还应关注社会公平、公正(尤其体现在对弱势群体的保护上)。因而，强调社会公平，探索规划背后的政治过程将是我国新时期区域规划理论改造的一个重要方向。在西方，区域规划在编制后不仅有一系列法律法规作为其实施保障，还有财政、行政、社会等手段促进其付诸于实践。为了使区域规划从“文字游戏”中走出来，我国区域规划编制应深入研究规划实施所依赖的各种路径，重视规划实施政策的制定，提高规划的可操作性。

　　(3)不同类型的区域规划价值取向

　　不同区域规划的不同类型，其倡导的价值观亦有所不同。按实践地域划分，西方区域规划至少存在以下三种类型的规划：

　　(1)落后或衰退地区为重点，以平衡地区差距为目的的区域规划，一般称之为区域经济规划;(2)以大城市为中心的城市地区规划;(3)跨国、跨区域规划。第一种类型的区域规划以振兴经济、促进就业为核心，以物质规划为重点。我国的西部大开发、东北老工业基地振兴属于此类规划。第二种类型的区域规划目标随大城市存在问题或发展目标不同而存在差异，20世纪80年代以前，以疏解大城市压力，缓解“城市病”为主要目标;20世纪80年代以后(尤其是20世纪90年代以后)，则以多元化、多极化为目标。这些以大城市为中心的城市地区规划基本上是在后工业化、城市郊区化，甚至是在逆城市化背景下展开的，这与我国前几年“以行政区划调整为手段、以提升城市竞争力为目的”的城市扩张存在较大差异。第三种类型的区域规划以综合协调为重点，以谋求多方共存共荣为目的，在实施过程中，多以基础设施一体化为前奏，以市场原则下的产业一体化为核心，以利益协调为纽带，主要从功能(物质层面)和制度(社会文化层面)两方面来推动区域一体化进程。2004年，国家发展和改革委员会率先启动长三角和京津冀都市圈试点就属于典型的跨区域规划。

　　山合水易机构

　　网址：http://www.shsee.com/

　　地址：北京市海淀区花园路2号 -1号楼(中关村数字电视产业园区内)

　　电话：400-650-6990 010-84098642

　　传真：010-64152865 邮箱：info@shsee.org