一、旅游规划的发展历程

　　中国最早意义上的区域性旅游规划始于20世纪80年代，当时，正在开展全国性的国土资源调查和规划。在工作过程中，一些大学和研究所的地理学者敏锐地意识到旅游资源在活跃区域经济发展中的重要作用，并以资源利用为导向，开始进行旅游资源评价和利用规划的编制。由于旅游规划编制人员以地理学者为主流，因此，该时期规划文本中旅游资源开发近乎等同于旅游开发，旅游资源分类、评价和开发利用等内容占主要位置。规划者往往在资源普查的基础上，通过建立庞大项目储备库的方式为地方旅游发展提供决策建议。

　　从现在的观点看，当时的旅游规划从内容、体例等方面均存在较大缺陷，但在特定时代背景下，地理学者毕竟勇敢地走出了旅游规划的第一步，这些工作不但满足了当时我国旅游事业发展的需要，也为后续旅游规划技术的创新奠定了坚实的基础。

　　上世纪90年代初，随着我国居民逐步接受了旅游作为一种日常生活需要的思想，国内旅游异军突起，旅游规划编制的人员组成打破了地理学者包办天下的格局，学科背景更加多元化，涉及到经济、营销等多领域，规划编制更加注重对市场的挖掘，从而形成了市场开发导向型旅游规划编制的理念。

　　在市场论者眼中，传统的、资源导向型旅游资源评价体系和项目储备库已经难以适应现代旅游发展的要求，应该按照市场需求程度和游客的好恶对旅游资源进行等级评定，资源的“绝对优势”不再是发展旅游的唯一凭借，即使在资源贫乏地区，如果区位优势明显、客源市场条件优越，也可以通过人造旅游吸引物的方式实现产业发展；相反，即使拥有优势资源，但缺乏有规模的市场支撑，其旅游发展也难以取得良好的经济效益。旅游市场研究与分析开始在旅游规划文本中占据日益重要的位置。

　　20世纪末，在优秀旅游城市、旅游景区（点）评定等一系列技术手段的推动下，各城市旅游基础设施和旅游产品建设达到了相对较高的水平。而在后现代主义思潮影响下，符号产业异军突起，游客需求日益多元化的同时，其旅游行为和消费方式更加趋于理性，区域之间的旅游竞争日益加剧。在这样的背景下，旅游规划人员的学科背景除旅游经济、文化历史、资源与环境、城市规划、建筑设计等传统领域外，进一步扩大到新闻、广告、公关和营销等，为了适应符号经济对旅游发展过程中游客的价值诉求，在多学科背景的支撑下，形成了以形象和营销为导向的旅游规划理念。这种规划理念特别重视对不同细分市场需求、营销渠道开发、分销系统管理、目的地的形象塑造及其合理包装的分析，试图通过对游客行为的引导，强化对目的地的忠诚度和认可度，从而促进旅游业的发展。

　　二、当前旅游规划面临的主要问题

　　总体上看，30年来我国区域旅游规划编制理念依次经历了资源利用导向、市场开发导向和形象引导导向三个阶段，每个阶段所表现的特征均与所处的时代背景密切相关。从当前旅游市场发展所赋予旅游规划应承担的社会职能和旅游规划真正承担的社会职能比较上看，我国旅游规划地位仍较低，面临着一系列制约地位提升的瓶颈。

　　从法律地位上看，尽管有《旅游规划通则》对规划的内容和性质进行了明确，但一些根本问题仍存在较大的不确定性，如实施主体、实施手段、实施保障等，在这样的背景下，旅游规划如何与城市规划、国土规划、环境保护规划等法定规划衔接仍面临着发展定位的尴尬。在难以得到立法有效保障实现的背景下，与其他类型规划比较，旅游规划在整个规划体系中面临着地位弱化、作用难以充分发挥的问题，法制保障不足成为制约旅游规划地位提升的根本原因。

　　从需求关系上看，规划委托方往往对旅游规划的科学性认识不足、需求不清、领导人意图过强；缺乏规划过程中招投标管理、质量管理和过程跟踪、过程控制等监督程序，最终导致规划实施、审批难度大等问题。在组织方式上，规划过程缺少对当地居民价值诉求的重视，但地方政府对国外专家的使用往往给予过高期望，导致规划实施难度大、可操作性不足、落地困难等问题，从而造成很大程度的无效需求，制约了旅游规划在产业运行中作用的有效发挥。

　　从供给关系上看，尽管《旅游规划设计单位资质等级认定管理办法》对规划机构的申请条件进行了规范，但不同机构的建设水平存在较大差距，为了申请资质，一些专家往往挂靠多家机构、一些机构又聘请多个单位的专家；从业人员专业融合不够、业务素质参差不齐，旅游规划从业人员的身份亟待实施规范化的认证管理。业务上，旅游规划主要借鉴其他学科的理论、方法和技术，自主创新意识淡薄。总体上，各机构在高水平旅游规划的供给上仍处于短缺状态，制约了旅游规划在产业运行中作用的有效发挥。

　　从社会环境上看，社会对旅游规划存在价值及其对区域经济发展作用的认识不充分，各机关、部门对旅游规划的重要性、专业性、特色性认识不够；地方政府对旅游规划推进区域经济发展的能力信心不足；旅游教育对规划人才的培养也刚刚起步，从业人员整体素质尚有较大上升空间。此外，国际环境、产业政策等因素的改善也是一个长期性工作、不可能在短时间内完成，总体上看，我国旅游规划的发展尚处于一个亟待提升的阶段。

　　三、旅游规划的发展方向

　　在当前旅游供需矛盾日益突出、新问题不断涌现的时代背景下，我国旅游产业发展正处于转型升级的关键阶段，整体表现出产品供给体系更加成熟、游客消费更加理性的特征，规划对旅游本身品质提升的空间将逐步缩小。与此相反，随着旅游资源观的进一步扩展，以旅游地产、旅游综合试点为代表的综合性旅游工程不断涌现。从效果来看，现有规划对这些新现象均表现出统筹能力不强、设施建设不够、可操作性不足等问题，与社会发展对旅游规划的期望之间仍存在一定差距，旅游规划对这些新现象的反馈能力和适应能力亟待加强。

　　结合时代背景和面临的新任务，旅游规划机构和从业者需要转变理念，从对产业本身资源、市场、形象等内容的关注向规划所承担的社会任务转移，即旅游规划应跳出“旅游产业本身规划”的思维，推进旅游规划从部门规划向合成规划、从专项规划向综合规划发展的进程，将规划任务扩大到区域协调、统筹城乡发展的高度，在保持旅游特色的基础上，与主体功能区规划对接，综合安排自然生态、社会文化、经济和社会管理等诸多要素，促使这些要素围绕旅游形成相互配合的整体，在提高旅游规划组合效率和可操作能力的同时，突出规划的综合性、联动性特征，实现旅游规划在区域经济发展中承担更重要社会职能的目标。

　　在这种认识的基础上，旅游规划行业的从业者和旅游研究者应做好以下几件事情：

　　结合新形势要求，结合“十二五”规划，加强前期性、基础性、前瞻性的准备和预研究工作，并超前对可能发生的重大问题进行分析和预测，提前准备好预案，为宏观决策提供参考。对旅游规划的地位、性质、职能进行重新修订和完善，以条例和规章建设为基础，以专门法律为突破口，全面推动旅游大法及旅游规划的法制化进程。积极参与由国家主持的国土开发规划、城市规划等其他规划，注重专项规划与其他规划的协调，发挥旅游规划在这些规划中的重要作用；对国家牵头的旅游规划要注重与主体功能区规划的对接，并以此为手段，通过部门联动和专项规划联动，增强旅游规划的统筹整合能力，突出旅游规划在区域经济发展中的地位和作用。

　　完善旅游规划在招投标、编制、审核、评估、实施、监理过程中的各项制度，强调行政机构在各环节中的监督作用，加强程序的合法性；在旅游规划编制机构认证的基础上，推动个人行业准入资质认证制度的实施，从而规范和整顿规划市场，提升行业整体素质，增强旅游规划的权威性、严肃性。出台新时期旅游规划编制指导意见，对地方旅游发展中的新情况、新问题、新需求进行合理引导，促进旅游规划更加面向地方、面向实际、面向市场；鼓励技术创新，研究旅游规划技术支撑保障的实施条件，加强专项规划的编制能力，阶段性地对优秀旅游规划成果进行评选，推动规划技术的进步。

　　在现有对规划机构进行定期检查的基础上，增加对机构的不定期检查和抽查，同时，强化全行业的自律能力，对旅游规划从业人员的职业精神和业务能力进行评价，以优化服务、提高质量为手段，增强社会对行业的认知，强调旅游规划对社会经济发展的重要贡献，提升旅游规划的社会认可程度及其在规划体系中地位，优化发展环境。突出旅游规划的特色，改变规划中重市场、轻设施，整体强、专项弱的不足，强调规划对旅游基础设施和服务功能的体现；面向未来，在重点旅游院校和重点院校旅游系加强规划理论教育的同时，在优秀旅游规划研究机构建立实训基地、设置博士后流动站等方式，创新人才培养模式，为旅游的大发展储备适应市场需求的规划人才。

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