为全面落实国务院办公厅《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》的安排部署，更好地鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式改善旅游公共服务供给，文化和旅游部、财政部日前联合印发了《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》)，就调动更多社会资源参与旅游业发展，探索推广旅游PPP实施路径、发展模式及长效机制，提高旅游投资有效性和公共资源使用效益，建设一批旅游PPP示范项目作出全面部署。

《意见》强调，要全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以旅游供给侧结构性改革为主线，紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。同时，推广旅游PPP模式要坚持“明确内涵、厘清外延，夯实基础、全民受益，加强引导、规范发展，运营为本、重诺履约”的原则，促进旅游资源保护和合理利用，完善旅游资源资产价值评估，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要。

《意见》明确，将重点支持旅游景区、全域旅游、乡村旅游、自驾车旅居车营地、旅游厕所、旅游城镇、交通旅游、智慧旅游和健康旅游等新业态领域的项目发展，进一步推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源，进行统筹规划、融合发展、综合提升，推动旅游业提质增效和转型升级。其中，将优先支持符合要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目。

《意见》要求，各级相关部门在执行过程中要严格筛选项目，确保公平竞争，合理分担风险，保障合理回报，严格债务管理，强化信息公开，加强绩效考核。同时，要加大政策保障，强化工作协同合作，建立优先推荐函制度，优化资金投入方式，发挥典型带动作用，拓宽金融支持渠道，建立动态评估调整机制，合理安排旅游用地。

《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》图片来源中国政府网

PPP示范项目影响力日渐增强，规模逐年扩大，已覆盖全国30个省份以及市政、交通、环保、水利、农业、旅游、养老、教育、文化、体育等18个行业领域。财政部PPP中心主任焦小平日前曾透露，从2014年至2017年，经过识别入库的PPP项目有11万亿元，完成采购的有5.7万亿元，已开工建设的有2.2万亿元。

今年2月，财政部联合有关部门公布396个项目入选第四批PPP示范项目，涉及投资额7588亿元。纵观四批名单，旅游、文化等幸福产业项目越来越得到优先支持，同时随着全域旅游战略的推进，文旅项目也越来越受到社会资本的青睐。第四批PPP示范项目中，农业、旅游、文化等基本公共服务领域项目共91个、投资额861亿元，占比分别为23%和11.3%，比第三批相比分别提高了5.3个和4.6个百分点。

PPP模式是一种创新的国家治理理念、治理模式，最终目的是实现公共服务供给提质增效。自2014年至今，监管部门发布了一系列规范发展PPP模式的相关政策。从几年的实践看，前两年对PPP模式的发展重在鼓励和推广，从去年开始，更加强调对PPP模式的规范，对示范项目的要求也越来越高。从鼓励推广到规范发展，这是PPP模式发展的必经阶段，也将促进PPP模式真正发挥效力。

此次旅游领域PPP指导意见的提出，是在全域旅游推进过程中、在优质旅游为目标的前提下，就如何改善旅游服务供给，加强旅游基础设施建设、如何提升旅游公共服务供给水平，如何发挥旅游精准扶贫的重要作用等方面做出的具体要求。

山合水易认为，PPP项目意味着由“政府城市运营向城府与企业合作城市运营转向”这样一个方向。基础设施运营、公共服务运营、资产运营、产业运营是PPP模式未来的升级方向。未来，旅游设施项目通过PPP模式包装，政府的基础设施投入和民营的商业化投入相结合是大势所趋。一般来说，这一投入将遵从二八定律，即20%由政府和国有企业投资，引导80%的民营资本投资，并通过融资杠杆，推动区域开发。旅游发展要借力于政府支持下的基础设施与公共服务设施建设，要导入旅游商业化服务要素的创新模式。只有这样，才能形成全域旅游的全面发展，形成目的地旅游的突破发展。

据悉，之前已有多项政策明确支持旅游PPP项目的发展，比如2017年3月，交通部等六部委发文推广旅游交通PPP项目，国开行将提供不低于2000亿元优惠贷款;农业PPP项目政策的提出，助推休闲农业、乡村旅游与特色小镇的发展;住建部鼓励采用PPP模式推进“城市双修”，保护文化改善生态;原文化部鼓励社会资本进入文化企业孵化器、文化众创空间、文化资源保护开发等新兴领域，推进博物馆建设，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇、美丽乡村等等。山合水易认为，资本证券化是旅游PPP项目融资的快速途径，完成对SPV公司的资产证券化，对旅游PPP项目有意义非凡。

以下为《意见》原文：

文化和旅游部 财政部

关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式

的指导意见

文旅旅发﹝2018﹞3号

各省、自治区、直辖市旅游发展委员会(旅游局)，财政厅(局)：

政府和社会资本合作模式是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。为更好鼓励运用政府和社会资本合作(PPP)模式改善旅游公共服务供给，现提出如下意见：

一、总体要求

全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持以旅游供给侧结构性改革为主线，紧扣人民日益增长的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游业发展之间的矛盾，以全域旅游为导向，以优质旅游为目标，逐步加强旅游基础设施建设，持续提升旅游公共服务供给水平，着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用，大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。

二、基本原则

——明确内涵，厘清外延。深化对PPP模式的理解认识，防止简单化和片面化倾向，把公共服务供给作为界定PPP模式的核心，厘清政府责任与市场机制的边界。

——夯实基础，全民受益。针对旅游业的不同类型，坚持公共服务属性，优化配置资源，保障旅游基础设施和公共服务供给，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

——加强引导，规范发展。将公共服务产品质量和群众满意度作为政府付费的重要依据。加大政策扶持力度，强化绩效评价和项目监管，确保项目顺利实施、规范运作，防止地方政府违法违规或变相举借债务，防范财政金融风险。

——运营为本，重诺履约。鼓励各类市场主体通过公开竞争性方式参与项目合作，明确各参与主体的责任、权利关系和风险分担机制，强化项目运营，树立契约理念，诚实守信，严格履约。

三、重点领域

通过在旅游领域推广政府和社会资本合作模式，推动项目实施机构对政府承担的资源保护、环境整治、生态建设、文化传承、咨询服务、公共设施建设等旅游公共服务事项与相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源进行统筹规划、融合发展、综合提升，不断优化旅游公益性服务和公共产品供给，促进旅游资源保护和合理利用，完善旅游资源资产价值评估，更好地满足人民群众对旅游公共服务的需要，大力推动旅游业提质增效和转型升级。

重点包括但不限于以下领域:

(一)旅游景区。在依法合规的前提下，以国有自然、文化资源资产的科学保护和合理利用为导向，重点加强景区道路、环卫设施、游憩设施、标识系统等基础设施和安全设施建设，加强景区及周边环境的综合整治。优先支持开放型景区开展旅游PPP项目建设。

(二)全域旅游。以创建全域旅游示范区为导向，对一定区域内的厕所、咨询服务体系、旅游引导标识系统、旅游资源保护等与酒店、景区等经营性旅游资源进行整合开发建设。

(三)乡村旅游。以促进乡村优秀传统文化的保护与传承为导向，在现代农业庄园、田园综合体、农业观光园、农村产业融合示范园、精品民宿等经营性开发中对垃圾收集站、旅游标识标牌等进行统一规划与建设。

(四)自驾车旅居车营地。依托交通集散地、景区景点等建设自驾车旅居车营地，加强水、电、气、排污、垃圾处理等基础设施和自驾游服务中心、环卫设施等配套建设。

(五)旅游厕所。通过以商建厕、以商管厕、以商养厕等方式，鼓励社会资本方对一定区域内的厕所进行统一开发建设和运管管理。

(六)旅游城镇。以加强城市、乡镇、街区等特色旅游资源的保护为导向，鼓励社会资本方将特色旅游资源的科学保护、合理利用及相关配套经营性服务设施的建设运营等进行统筹规划、有机衔接。

(七)交通旅游。支持地方政府将交通项目和旅游资源的利用融合建设、一体发展，鼓励社会资本方参与旅游风景道、邮轮港口、游船码头、公共游艇码头、旅游集散中心、通景公路及相关配套服务设施的建设。

(八)智慧旅游。鼓励和支持政府和社会资本方采取PPP模式开展智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游公共服务平台、旅游数据中心、旅游基础数据库等建设。

(九)健康旅游等新业态。鼓励政府和社会资本方将旅游资源的经营性开发项目与养老、体育、健康、研学等领域公共服务供给相衔接。

优先支持符合本意见要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目。

四、严格执行财政PPP工作制度

(一)严格筛选项目。各级旅游、财政部门要加强合作，依托全国PPP综合信息平台，科学论证筛选，优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作、强化运营管理的旅游公共设施及公共服务项目，做好项目储备，明确年度及中长期项目开发计划，确保工作有序推进。

(二)确保公平竞争。各级旅游、财政部门要加强协作，指导项目实施机构依法通过公开、公平、竞争性方式，择优选择具备项目所需建设运营能力和履约能力的社会资本开展合作，保障各类市场主体平等参与旅游PPP项目合作，消除本地保护主义和各类隐形门槛。鼓励金融机构早期介入项目前期准备，提高项目融资可获得性。

(三)合理分担风险。各级旅游、财政部门要加强协作，指导项目实施机构按照风险分担、利益共享的原则，充分识别、合理分配和有效应对PPP项目风险。保障政府知情权，政府可以参股项目公司;保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能，政府不得干预企业日常经营决策，不得违规兜底项目建设运营风险。

(四)保障合理回报。各级旅游、财政部门要加强协作，指导项目实施机构根据项目特点构建合理的项目回报机制，财政部门依据项目合同约定将财政支出责任纳入地方政府年度预算和中期财政规划，按项目绩效考核结果向社会资本支付对价，保障社会资本获得合理收益。

(五)严格债务管理。各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，对政府参股及付费项目，加强建设、运营成本控制，严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金;政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报;政府部门不得为项目债务提供任何形式担保;严禁存在其他违法违规举债担保行为。

(六)强化信息公开。各级旅游、财政部门要认真落实《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)有关要求，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，及时、完整、准确地录入旅游PPP项目信息，及时披露项目识别论证、政府采购及预算安排等关键信息，增强社会资本和金融机构信心，保障公众知情权，接受社会监督。

(七)加强绩效考核。各级旅游、财政部门要加强协作，共同推动建立旅游PPP项目绩效考核机制，跟踪掌握项目实施和资金使用情况，推动形成项目监管与资金安排相衔接的激励制约机制。

五、加大政策保障

(一)强化工作协同合作。两部门共同推动地方人民政府积极探索建立跨部门旅游PPP工作领导协调机制，加强政府统一领导，明确部门职责分工，强化培训引导，形成工作合力，推动项目顺利实施。

(二)建立优先推荐函制度。对于地方人民政府重点推荐的旅游PPP项目，省级旅游部门在充分征求省级财政部门意见的基础上，向文化和旅游部报送推荐旅游PPP项目目录，每个省(区、市)不超过2个;由文化和旅游部、财政部组织专家论证后，择优选取并共同向社会推荐。

(三)优化资金投入方式。各级财政部门、旅游部门要探索创新旅游公共服务领域资金投入机制，进一步改进和加强资金使用管理，发挥财政资金引导撬动作用，推动金融和社会资本更多投向旅游领域，提高投资有效性和公共资金使用效益。积极鼓励民营资本参与PPP项目建设，不得设置限制条款或任意提高门槛。

(四)发挥典型带动作用。各地财政部门、旅游部门要共同做好旅游PPP项目申报的指导工作，加强对实施效果好、社会评价高的旅游PPP项目的经验总结和案例推广。

(五)拓宽金融支持渠道。充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用，鼓励各地设立PPP项目担保基金，带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持。鼓励金融机构在符合当前监管政策的前提下创新PPP金融服务，可纳入开发性、政策性金融支持范畴，优化信贷流程，鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励保险资金按照市场化原则，创新运用多种方式参与项目，创新开发适合旅游PPP项目的保险产品。

(六)建立动态评估调整机制。积极推进旅游公共服务领域价格改革，引导各地综合考虑建设运营成本、财政承受能力、居民意愿等因素，合理确定旅游服务价格水平和补偿机制，推动建立价格动态调整和上下游联动机制，增强社会资本收益预期，提高社会资本参与积极性。逐步建立完善科学的旅游资源论证评估和PPP项目绩效评价体系，动态掌握项目整体运营管理情况。

(七)合理安排旅游用地。落实好《国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规[2015]10号)及相关涉旅用地政策，有条件的地区可优先支持旅游PPP项目开发建设。

对于文件执行之中遇到的问题，请各地及时向文化和旅游部、财政部报告。

文化和旅游部 财政部

2018年4 月 19 日