由于涉及的管理部门多、内容极具敏感性、社会关注度高、牵涉面宽、问题复杂、基础研究薄弱难以说清等原因，旅游规划、旅游功能区、旅游景区管理等，是旅游法的热点焦点，笔者提出以下思考和建议。

　　一、对旅游功能区存在理解误区，旅游功能区有独立存在价值，而且也不会引发不可协调的新矛盾。

　　随着主体功能区理念逐步深入人心，随着产业集聚化和特色经济板块化发展趋势不断增强，以旅游为主导功能、通过旅游产业发展促进区域经济发展的旅游功能区规划，实质是区域综合规划，独立在城乡规划和风景名胜区规划之外。对于旅游功能区，存在一些认识上的误区需要厘清。

　　一是认为旅游功能区不具有独立存在的价值，可以纳入城乡规划统筹安排，这是一个误区。旅游功能区的设置不是简单模仿国家功能区规划、生态功能区规划、海洋功能区规划等，而是旅游产业集聚发展的大趋势背景下的实践探索和立法总结。成都市旅游功能区规划的成功实践表明，旅游功能区规划实质上是以旅游为主导产业、主打品牌的综合性区域规划，这类区域有很强的综合性、系统性、市场性、专业性，兼具空间规划、产业规划、专项规划、国民经济社会发展规划、资源规划、环境规划等多种规划特性。我在16年主持不同类型规划的实践中，特别是我们对河南云台山景区跟踪10年规划，深切感受到，尽管城乡规划对于旅游功能区发展有相应内容，但是旅游功能区的独特要求是城乡规划所不具有的。旅游规划以市场为导向，以资源整合和创意打造为手段，以构建核心吸引物为内容，不仅实现了旅游系统自身的独立构建，更突显一种独特的引领价值，这种价值体现在通过提出发展要求，再将需求落实到城乡规划和土地利用规划中谋求资源配置和统筹落地，从而推动区域旅游的整体协调发展。事实上，现在我们在主持旅游区规划时，往往与风景名胜区规划、城乡建设规划、园林景观设计、建筑设计等不同队伍同时开展一个旅游区的综合规划，而旅游规划是提出需求、设计产品和优化服务的整合性规划。在实际管理中，旅游规划作为城市规划、土地利用规划的下位规划，对资源、生态、文化、经济、空间层次等方面的设计必须符合那些规划的要求，从而约束了旅游规划的市场性和创意性，在指导建设时并不能完全适应产业发展的实际需求。

　　二是认为旅游功能区范围难以划定，小到一个单位，大到一个省、市，都可以认为是功能区。我认为，旅游功能区并不是一个泛泛而谈的区域范围，不以地理界线或者行政区划为依据，而是以旅游为主导功能，以旅游景区、旅游度假区、旅游生态区、旅游文化区、旅游主题公园、旅游特色街区、特色旅游村、特色旅游镇等为载体，划定明确功能边界的区域，是在自然和人文资源基础上加上系统性的旅游产业要素服务设施和功能，所构成的空间或区域现象，不仅满足各类旅游活动和服务保障方面的需求，而且成为当地经济社会发展的组成部分。编制不同类型的旅游功能区规划是当地经济社会发展总体规划和旅游发展规划必不可少的补充。成都市的旅游功能区规划已经进行了很好的实践探索，从战略规划的高度审视和统筹区域发展，既突出旅游发展规划的内容，又涵盖区域的城乡规划、土地利用规划、产业建设规划、生态建设规划内容，建立起以旅游业为主导产业的城乡空间布局和土地利用方式，使区域经济中心、城镇体系、产业聚集区和基础设施等都围绕旅游业发展进行功能布局和生产要素配套，为推动区域发展发挥了重要作用。

　　三是认为旅游功能区的划定可能会产生一些新矛盾，与城乡规划法和风景名胜区条例发生冲突。其实，这种理解有误区，旅游功能区规划完全可以不必像城乡规划和土地利用规划一样形成刚性的空间约束。城乡规划的空间布局在其承载力内更注重需要落地的各类有形资源整合与开发建设及功能配套，而旅游功能区规划突出区划内的资源禀赋，在生态、文化、形象甚至制度设计等无形资源上突破空间限制，同时，根据旅游用地在空间上是不连续的特点，将那些彼此受益的活动集中起来进行规划，为旅游功能服务，相关功能可以叠加。旅游功能区规划可以根据需要在城市规划的空间布局内叠加旅游功能，比如整体形象设计和衔接性服务配套、整体经营环境和支持性制度安排等，并不影响规划空间内既有功能的发挥，还可以通过增加和完善旅游功能提升城市规划的整体服务水平。实际建设过程中，经常出现城乡规划单位、风景名胜区单位、文物保护单位和旅游规划单位四位一体，共同谋划，每种规划各有分工，各具特色，旅游功能区规划则强调以旅游为主体功能，从空间上区分保护区(景区)、度假区、旅游社区、配套产业区、生态区等，成为区域发展规划的有机组成部分和提档升级的拉动力量。

　　二、关于旅游规划的独立性、特殊性仍需要深化认识，在旅游法中需要进一步完善旅游规划体系和管理体系。

　　目前的旅游法把旅游规划和旅游促进作为一章，旅游规划的内容基本上仅规定了旅游发展规划，包括旅游发展规划的编制主体、内容、与相关规划的衔接、对资源保护的要求和评价等内容。然而，旅游规划的目的是为了解决当前旅游资源保护和利用混乱的问题，由于对象资源的丰富性，仅靠旅游发展规划提需求，显然无法解决这个问题，也远远不能适应当前旅游产业发展的需要，因此亟需建立一个完整的兼具功能多重性、类型多样性、立法系统性的旅游规划体系。

　　一是提升对旅游规划独特性的认识。旅游规划具有独特性，是一种独立的、其他规划类型无法取代的，也不是其他规划类型的一个子类。旅游规划有很强的综合性、系统性、市场性、专业性，兼具空间规划、产业规划、专项规划、国民经济社会发展规划、资源规划、环境规划等多种规划特性。而且，旅游规划有跨地域性和跨专业领域性。旅游规划要同时规划客源地、目的地和中间媒介等系统;旅游规划横跨不同专业领域，是城市规划、园林景观规划等某个规划领域下无法涵盖的，也不是一个单纯的产业规划，因此必须作为一种独立的综合性专业规划。旅游规划已经成为一种以系统整合、创造吸引、完善配套服务为核心内容的新型规划类型，使得旅游规划不同于其他规划而自成一特殊门类。

　　二是在旅游法中完善旅游规划体系。旅游规划有很强的综合性和空间性，具备空间规划、产业规划、专项规划、国民经济社会发展规划、资源规划、环境规划等多种规划特性。除了对旅游发展规划的编制主体、内容、与相关规划的衔接、对资源保护的要求和评价等内容需要加以明确之外，更重要的是构建能够对区域空间进行控制和管理的旅游规划体系，全面涵盖空间规划、产业规划、项目规划、产品规划、服务规划、市场营销规划、人才建设规划等方面的内容。同时，还应督促编制各类控制性和修建性详细规划。

　　三是完善旅游规划编制和实施的管理体系。旅游规划本身已经形成一个新兴的行业，形成了庞大的行业队伍，需要建立一套完整的制度体系，通过立法对旅游规划单位和旅游规划人才等主导旅游规划行业发展的核心力量加以管理和约束，探索将旅游规划设计资质单位的资质认定与管理，以及旅游规划人员资质认定与管理纳入到法规当中，从而保障旅游规划实践的指导性。借鉴城乡规划管理经验，旅游规划也应当实施完善的监督管理机制，保障旅游规划的执行。重点是：形成针对旅游业发展和旅游规律的评价体系，通过立法加以完善。建立第三方见证检测监理制度和专家评价验收制度、旅游规划实施情况实行年报告制度、旅游规划公众参与制度、旅游规划委员会制度、规划实时动态监督机制等。

　　三、关于旅游景区管理制度的争议存在误解，设立开放经营条件有必要而且有基础，门票规范管理更显迫切。

　　旅游经营一章涉及的景区管理制度主要是两项：一是景区开发经营应具备一定的条件，并经主管部门批准;二是景区门票制度，主要包括景区经批准才可有偿收取门票;公益性景区实行政府定价或指导价;其他景区实行市场定价，但需备案。这两个问题直接关系到大众利益，是社会关注热点，同时也直接涉及相关部门，一直是旅游法争议的焦点。

　　对此，笔者建议：

　　一是设立景区开放经营条件有必要，而且有现实基础和可行性，但设立时需要区别经营性景区和非经营性景区，考虑分类分级进行管理。

　　首先，现有的风景名胜区、国家森林公园等的设立条件，主要是针对资源保护进行的设立条件，质量和安全检查部门有安全方面的管理，但这些管理不能取代面向游客，以保障安全游览为目标、专业化和系统性很强的管理。正是由于景区的性质、类型差异较大，管理主体不同，对其开发、经营、审批条件和保护、利用要求有很大区别，就更需要设立相关条件。其次，设立景区开放经营条件是可行的。景区质量等级评定标准，已经为设立相关条件奠定了很好的技术基础和实践基础。再次，设立条件时需要区别经营性景区和非经营性景区，对不同类型景区进行分类分级管理。开放条件主要针对经营性景区，非经营性的则宜不作为一般经营者管理。为此，需要对以下问题进行深入研究和明确，例如：提炼出旅游配套服务和辅助设施、安全设施和条件到底有哪些，现在存在哪些漏洞，明确行政许可制度需要审核的具体内容，提出共同具备的基本条件和服务规范要求，并明确相关规定和主管部门，规定具体程序，这样才具有操作性。

　　二是通过立法规范景区门票和收费，体现兼顾企业经营、资源保护、社会责任、旅游者和居民的利益。

　　景区门票偏高的问题社会反应强烈，希望旅游法能有所突破。规范景区门票和收费是人民群众的期待，旅游法应该有所涉及。普遍认为，我国的景区门票过高，在我国，多数景区依托国有或集体资源设立，属于准公共产品，理应体现公益性，让人民群众游得起、玩得起。规范门票和收费已经形成了共识，但问题是，如何统筹好各种利益关系，在立法中明确?

　　迫切需要统一认识的主要有：一是现在不少景区宣称，提高门票是为了保护资源和控制流量。这显然不是唯一或者最佳手段，应该探索其他更好的方法取代这种模式，例如旅游法中明确景区容量控制，并鼓励对景区进行分时流量调控等等。二是深入研究，采取何种门票管理制度才能体现公益性景区的公益性，使旅游者能真正实现"平等享用旅游资源"的权利。三是，景区的门票管理，必须要分类管理，公益性景区实行政府定价或指导价;其他景区实行市场定价，但需备案，必须将进行合理定价，纳入开放条件之一。

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