近日，按照全国人大常委会通知要求，省人大常委会召开《旅游法（草案）》征求意见座谈会，省人大常委会有关专家、省旅游局相关负责人以及我省旅游方面的专家学者坐在一起集思广益。

　　对于这部即将进入二审的《旅游法（草案）》第二稿，座谈中仍然气氛热烈。"草案距离我们想象中旅游业的概念还比较远，主要问题、核心问题没有涉及，如果这样出台，对整个旅游业发展是不利的。"一名专家言辞激烈地说。

　　自然人文景观这些非开发性公共资源能否收取门票；旅游经营者、从业者的权利义务该如何设定；旅游业该如何定位……我省专家们又提出了很多创设性的建议和意见。本报作为省会唯一被邀媒体参加了座谈会。

　　国家《旅游法》起草工作于2009年12月正式全面启动，起草工作由全国人大财经委组织，2010年底，形成了第一稿草案。今年上半年，起草组在综合专题调研和研讨会成果的基础上，完成了对草案第一稿的修改，8月27日《旅游法》草案正式提请全国人大常委会审议，形成了目前的《旅游法（草案）》。全国人大法工委向社会公开征求修改意见。

　　省人大常委会民族侨务、外事工作委员会巡视员刘树声说："从全国人大财经委发下来的《旅游法（草案）》说明来看，这次立法是采取综合立法的模式，因为截至目前，我国还没有一部明确旅游发展促进措施、明确旅游权利、明确旅游可持续发展要求，确立统一市场规则和规范权利义务关系，建立国家旅游发展协调机制的法律。"

　　刘树声介绍，《旅游法（草案）》中的主要内容有7项：一是关于旅游者的权利义务，突出了旅游者权益保护的地位；二是对旅游发展规划编制的主体内容和规划的衔接作了规定；三是对旅游经营者的资质、从业人员资质以及经营规则作了规定，其中规定导游和领队实行职业许可，并对与旅游密切相关的交通、住宿、餐饮、购物、娱乐的经营管理进行了衔接性规定；四是对旅游合同制定及相关合同衔接作了规定；五是对旅游经营者的安全保障、安全警示、事故救助处置等作了规定；六是关于旅游监管问题；七是旅游权利保护和权利救济。

　　对社会上反映最为强烈的旅游市场秩序混乱和旅游者维权困难等问题。草案进行了必要规范：针对"零团费"，规定旅行社不得以超低的价格招徕、组织、接待旅游者；针对强迫购物和另行付费等，规定旅行社接待旅游者不得指定购物场所，不得变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目。导游服务费用应在报价旅游合同中明示，同时明确报价旅游合同内容必须包括旅游行程安排、游览娱乐项目的具体内容和时间、自由活动时间安排、旅游费用及其缴纳等，旅行社不得在旅游合同约定之外安排收费项目或者另行收取费用；针对旅游产品服务质量不高，规定旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务，包括旅游合同内容应当明确交通、住宿、餐饮等旅游服务的安排和标准。

　　针对旅游者维权困难，规定县级以上人民政府应当制定或者设立统一的旅游投诉受理机制，要求受理机构及时处理或者移交相关部门处理，并告知投诉者根据旅游纠纷中旅游者多为异地诉讼的特点，设置了特殊地域管辖制度。此外，草案强化了旅游行政主管部门和相关部门的监管职责，加大了旅行社和导游领队等旅游从业人员的法律责任。

　　自然人文景区应体现公共性降低票价

　　省政府参事、省旅游专家委员会主任郑泰森开门见山地说："现在老百姓比较关注的，比如说公共资源使用的问题，这个"法"里

　　体现得不够。"

　　他进一步说："现在老百姓意见很大，景区的门票越来越高，高得和老百姓收入水平不匹配。《旅游法（草案）》上面也讲了"要与国际规则接轨"，但是怎么接轨？这又分为两种情况，一种是完全由市场配置资源的项目，比如说迪斯尼、一些主题文化公园等；另一种像世界自然遗产、国家森林公园、国家自然保护区等这些属于全民所有的公共资源。现在旅游景区把这两种情况都作为一种市场手段运作。旅游法应针对这两种情况分别作出规定。"

　　郑泰森说："国外旅游景区中关于自然以及历史文化景点的门票都非常低。政府用公民纳税的钱对景区进行补贴，社会公益组织、慈善组织也会给这些景区提供一些资助，还有发行彩票的收益、私人的捐助等。"

　　"旅游不仅仅是旅游者的事，也不仅仅是旅行社的事，他是涉及多方面主体共同构成的旅游市场。公民应该平等地享受属于全民的资源。"郑泰森说。

　　河南省科协副主席、河南大学教授、博士生导师梁留科说："老祖宗留下来的文化资源和老天爷留下来的自然资源以及创业开发的资源，这些资源的属性是不一样的。属性不一样，权益保障也不一样，在这部法律里面没有涉及这个核心问题。公益性的资源是不应该收费的。比如说故宫是老祖宗留下来的，属于公益性资源，就不应该收费。而像农家乐，是农民自己盖的，就应该收费；清明上河园是创意出来的，过去没有，投资比较多，也可以收费。在法律当中应该保障旅游资源所有者的权益。"

　　《旅游法》立法应遵循"大""宽"理念

　　河南省社科院文物研究所所长、研究员张新斌说："《旅游法（草案）》过小，跟现在咱们说的旅游业、旅游行业这样一个大的概念有较大的差异。吃住行游购娱这6个旅游环节都应该在这部法律里有所表示。再一个就是过细，《旅游法》作为专项法来说应该更宏观一些。"

　　河南省科学院地理研究所所长冯德显也有同感："从旅游到旅游业到旅游产业，旅游是一个很宽泛的概念，所以法律制定者也应考虑到这方面的内容，把范围界定在旅游活动上。旅游是一个过程，我们应该按照旅游过程的概念去制定这个法律。"

　　郑泰森建议："《旅游法（草案）》对旅行社的表述比较多，而对于旅游景区景点经营者的表述太少了，有点不成比例。旅行社只是众多旅游环节中的一个环节，而旅游经营单位是旅游行业里面最大的一块，这里面包括对资源的利用、保护，收入的来源、经营模式等。所以建议在法律的修改过程中，适当压缩对旅行社的规定，增加对旅游经营者如何对景区进行规范化开发、经营、服务的问题。"

　　梁留科认为，《旅游法》应该解决好三个问题：一个是主体方面，也就是主体的权益保障问题；一个是客体方面，也就是资源利用和保护问题；还有一个就是行业管理问题。

　　梁留科说："我认为对公民旅游权的设定问题，应该在法律里予以体现。在法律中首先应

　　该明确，作为中国公民，有什么样的旅游权，旅游权里面应该包括什么东西。这部法律里面说了一部分，但是不全。第二个是权力的保障和实践问题，比如"平等享有旅游资源权利"，如果没有平等享有怎么办？这部法律里提出社会效益、经济效益、环境效益相统一的原则，但是只谈到了经济效益，社会效益、环境效益都没有涉及，应该补充。"

　　梁留科还提出："行业管理问题在这里面也不明晰。《旅游法（草案）》中提出来"国务院建立健全旅游综合协调机制而不是部门管理"，但没有明确地把谁来管说清楚。另外，县区级旅游执法的性质和地位也应该明确。"

　　梁留科说："《旅游法（草案）》中一大部分是谈旅行社的，但旅游环节中其他主体的权益，比如旅游经营者受到损失怎么保障？旅游经营者在什么情况下没有责任？比如他告知了旅游者，旅游者也知道这个情况，但是因为旅游者本身的原因受到了损失或者伤害，责任就应该由旅游者自己来承担。这样的话法律就比较完整了。"

　　梁留科还提出："《旅游法（草案）》中对旅游从业人员的权利保障问题也没有涉及。比如说导游，是属于旅游从业人员，当他的权益受到破坏怎么办？"

　　明确旅游业的产业定位和发展定位

　　河南省社科院文物研究所所长、研究员张新斌提出："我们过去经常说旅游是一个朝阳产业。我觉得，旅游对提升整体国民素质的作用在《旅游法》里面应该旗帜鲜明地点出来。《总则》里面对旅游业的定位、对旅游业在我们国民经济社会中的作用没有客观地表述出来。"

　　张新斌说："旅游对提升我们国民素质具有非常重要的作用，那么这就涉及公民怎么样能够客观地或者有效地享受这样的资源。现在博物馆这种旅游已经有一些保障了，但是重要的山川、自然景区、各级文物保护单位这样一些开发形成的旅游主体，国民怎样才能享受？"

　　梁留科说："这部法律是为了保障旅游的发展，所以应该明确旅游业的产业定位。旅游业到底属于什么样的产业，到现在无论是在业界还是在学界都不明确。通常把旅游业划到现代服务业里，有时又划分到文化产业的一个部分里面。一个产业没有定位是比较麻烦的。"

　　梁留科还提出："还需要再进一步明确旅游到底有什么样的目的，为什么要发展旅游业，发展之后有哪些作用，这里面涉及很多问题。"

　　旅游规划编制与新生业态不容忽视

　　旅游景区的开发应有序进行，乱开发以及滥开发都会给资源带来不可弥补的损害。对此，专家们也提出了很多建议。河南省财经政法大学旅游与会展学院苟自钧教授说："现在投资商的投资热情非常高，房地产商、挖煤的、搞石油的，还有搞其他生意的，都往旅游方面投资，积极性很高。造成一些资源无序开发，该整合的没有整合，把一大块景区搞得支离破碎。"

　　河南省社科院研究员单远慕说："草案提出国务院和旅游资源丰富的地方政府应该编制旅游发展规划。我建议将其中的"市级人民政府"改成"市县级人民政府"，这个非常重要。因为我们省级旅游规划太宏观了，对具体的旅游景区并不太直接。另外，对大部分旅游区来说，市一级的旅游规划也管不到那么细，只有县一级可以直接做到景区、直接管到景区，有操作性。我们今后行政区划的发展趋势是省管县，市一级的权力会越来越小直至撤销。"

　　单远慕还提出："随着旅游业的发展，自驾车游、自助游越来越多，建议在旅游监管部分增加相应条款，对自驾游中领队或者自驾营地以及发生纠纷如何界定作出规定。"

　　河南亚太人律师事务所律师汤路明说："现在地球村的建设已经是一个大趋势，那么为什么不能把涉外旅游作为一个专章列入法律呢？涉外旅游，既包括我们国人到外国旅游，也包括外国人到中国旅游。"

　　"现在旅游救助是无偿的、义务的，将来很可能会发展成专业化的。如果有专业化的旅游救助，那还会有新的矛盾。立法要有前瞻性，所以应当把这个也涵盖进去。"苟自钧说。

　　细化统一规范使新法更具有操作性

　　"有些条款的可操作性比较差。比如规定的某些权利，如果实现不了怎么办？规定的义务如果没有履行怎么办？这些都没有体现出来。比如第五条规定"旅游者有依法平等享有旅游资源的权利"，他怎么去依法享有？"梁留科说。

　　梁留科还提出："旅游规划要有一定的法律效应，大家能够按照这样一个东西来进行开发。过去，一些景区在开发过程中就是拍脑袋决定，搞得不伦不类，把一些自然景观、自然资源给破坏了。"

　　座谈中，专家们显然准备得非常充分，问题谈得很细，很具体。

　　"关于处罚条款的设置，《旅游法（草案）》中规定，有的是罚1倍到5倍，有的是罚1000元到几万元，这个罚的空间太大，不好操作。有些规定的责任体系不具有前瞻性，比如网上旅游这些比较新兴的旅游业态，在里面都没有涉及。"

　　郑州大学旅游学院教授龚绍方说："如果没有旅游业法权地位，也没有旅游局这种行政管理法权地位，那么这个法律的地位不是说立就能立起来的。"

　　河南省财经政法大学旅游与会展学院苟自钧教授提出："我们发现农村也有很多很珍贵的适合旅游的老村落、老房子，尽管它不是文物保护单位，但也是很珍贵的资源。还有一些地方的民俗，特别是在老少边区的少数民族地区，怎么保护？在其他相关的资源保护法规里面涵盖不了的，应该在这个法律里面说清楚。"

　　省旅游局副局长王玉宝建议："重新恢复国务院旅游协调领导小组，设立国家旅游发展委员会或国家遗产与旅游发展委员会，增设乡村旅游司、红色旅游司、产业协调司等。另外，以国家立法的形式确立旅游经营者的协商机制义务，明确协商结果的法律效力，即协商结果具有强制执行力。"
 

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